המקרה המוזר של חוק טבריה

מאת ד"ר משה בכר

קרדיט תמונה: דוידי ורדי, אתר פיקיוויקי

המאמר המלא:

ביום 30.7.2023 קיבל בג"ץ עתירה שהוגשה כנגד החוק המכונה "חוק טבריה", וקבע כי הוראותיו "יפורשו באופן שלא תהא להן תחולה על הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות שתתקיימנה ביום 31.10.2023".

במה דברים אמורים?

בשנת 2008 הוסף לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) סעיף אשר אסר על יו"ר ועדה קרואה - מינוי של שר הפנים לנוכח ליקויים שמתגלים בתפקוד הרשות המקומית, אשר ממלא את תפקידו של ראש הרשות - להתמודד "לראשונה לאחר מינויו" בבחירות ביישוב שבו שימש בתפקיד. תכלית סעיף זה היתה למנוע מממלא התפקיד, שאינו נבחר ציבור אלא ממונה על ידי גורם פוליטי ויכול לבצע במסגרת תפקידו פעולות שונות שתקדמנה את סיכוייו, לזכות ביתרון לא הוגן מול המתמודדים האחרים. ברקע הוספת הסעיף עמד גם החשש מפני מעורבות-יתר או השפעת-יתר של השלטון המרכזי על מערכת השלטון המקומי, באמצעות מנגנון זה של כינון הוועדה הקרואה.

בתחילת חודש יולי 2023 אושר בכנסת תיקון לחוק, שעניינו ביטול הסעיף האמור. משמעות התיקון הייתה החזרת המצב לקדמותו, דהיינו מתן היתר ליושב ראש ועדה קרואה להתמודד בבחירות לראשות הרשות שבראשה הוא עומד. התיקון לחוק נועד באופן מובהק להכשיר את מי שנחשב כמקורבו של יו"ר ש"ס אריה דרעי - בועז יוסף, שמכהן בתפקיד זה בטבריה - להתמודד בבחירות לראשות העיר בסוף חודש אוקטובר 2023. תכליתו הפרסונלית של התיקון לחוק במקרה זה הייתה גלויה לחלוטין. כך למשל, בדיון שנערך בכנסת לפני ההצבעה, הבהיר סגן יו"ר הכנסת ניסים ואטורי, מפורשות, כי החוק מקודם לקראת הבחירות בטבריה.

אם נשוב להכרעת בג"ץ: פסק הדין ניתן פה-אחד על ידי הרכב של תשעה שופטים, שלפחות ארבעה מהם נחשבים כשופטים "שמרנים", כלומר כאלה שאינם נוטים, ככלל, להתערב בהחלטות הרשויות האחרות. נימוקי פסק הדין טרם ניתנו, עקב סד הזמנים שנוצר ("אילוצי המועדים הסטטוטוריים", כלשון בית המשפט). זאת, כתוצאה מכך שעל פי חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר) נדרש יוסף להתפטר מתפקידו כיו"ר הוועדה הקרואה 90 יום לפחות לפני הבחירות, על מנת שיוכל להגיש מועמדותו לתפקיד ראש העירייה. עם זאת, ניתן להניח בסבירות גבוהה, לנוכח טיעוני הצדדים ומהלך הדיון בבית המשפט, כי בבסיס עמדתו של בית המשפט עמדו אופיו הפרסונלי הבוטה של התיקון לחוק והפגיעה בשוויון ביחס למתמודדים האחרים.

ואולם, ברמה הפורמלית לא הורה בית המשפט על ביטול החוק עקב היותו פרסונלי, ואף לא קבע שנדרש לערוך בו שינוי כלשהו, אלא בחר בדרך של מתן פרשנות לחוק באופן שיעקר רק את התכלית הפרסונלית שעמדה בבסיסו. בדרך לתוצאה זו נדרש בית המשפט לאמץ פרשנות משפטית לא טריוויאלית: אמנם התיקון לחוק לא כלל סעיף תחולה והוראות מעבר, אך הוא התקבל בכנסת בקריאה שנייה ושלישית ביום 5.7.2023 ופורסם ברשומות כבר למחרת היום ביום 6.7.203, דהיינו קרוב לארבעה חודשים לפני מועד הבחירות לרשויות המקומיות.

בפקודת סדרי השלטון והמשפט, במסגרת הפרק שכותרתו "חקיקה", נקבע מפורשות כי "כל פקודה תקבל תוקף ביום פרסומה ברשומות, בלתי אם נקבע בה כי תקבל תוקף בתאריך מוקדם או מאוחר מיום הפרסום". אם כך, הכלל הברור (המוצא אגב ביטוי, בין השאר, במסמכי הכנסת הרשמיים והכלליים ביחס להליך החקיקה) הוא שחוק נכנס לתוקף במועד פרסומו ב"רשומות", או במועד אחר שנקבע מפורשות בחוק עצמו. זאת ועוד, בבואו לפרש דבר חקיקה, מנסה לעתים קרובות בית המשפט להתחקות כאמצעי פרשני אחר "כוונת המחוקק". אלא שבמקרה הנוכחי כוונת המחוקק, גם אם היא פסולה, הייתה מוצהרת וברורה לחלוטין – להחיל את החוק באופן מיידי כדי לקדם עניינו של אדם מסוים. זו הרי בדיוק הסיבה להתערבות בית המשפט.

לעיתים רחוקות נדחית כניסתו לתוקף של חוק על מנת לאפשר היערכות מתאימה, אך זו החלטה של הכנסת הנקבעת כבר בגוף החוק עצמו, ולא החלטה של בית משפט (כך היה, למשל, במקרה של חוק איסור צריכת זנות, אשר נכנס לתוקף רק 18 חודשים לאחר השלמת הליכי חקיקתו, מנימוקים שפורטו שם). היו בעבר גם מקרים בהם התקשה המחוקק להעריך בעצמו את משך ההיערכות הנדרשת, ולכן הסמיך את השר הנוגע בדבר לקבוע בצו את מועד כניסתו לתוקף של החוק, אך שוב דובר בהסמכה מטעם הכנסת.

כנגד זאת, לא מוכר תקדים של דחיית כניסתו לתוקף של חוק בהחלטה שיפוטית. יתרה מכך, כדאי לשים לב לכך שמשמעותו המעשית של פסק הדין היא דחייה של המועד בו ניתן יהיה ליישם באופן מעשי את התיקון לחוק למשך פרק זמן העולה על חמש שנים(!), מועד הבחירות הבאות לרשויות המקומיות.

מסקרן להמתין לנימוקי השופטים, על מנת לעמוד על התשובה לשאלה כיצד, על בסיס מערכת נסיבות זו, הגיעו כולם ללא יוצא מן הכלל למסקנה לפיה פרשנות החוק המתחייבת היא שאינו יכול לחול על מערכת הבחירות הקרובה. לא פחות מכך, מעוררת עניין ההמתנה להצבעת בית המשפט על עצם מקור סמכותו להורות על דחיית כניסתו לתוקף של חוק הכנסת ואופן התייחסותו לטענה אפשרית בדבר הסגתו את גבולות הסמכות של הכנסת.

מעבר לסקרנות גרידא, נוצרה גם חשיבות מעשית רבה לקבלה בהקדם של נימוקי בית המשפט, וזאת לקראת דיון משפטי אחר, וחשוב במיוחד, העומד על הפרק. ביום 6.8.2023, דהיינו כשבוע לאחר מתן פסק הדין בפרשת "חוק טבריה", הוציא בג"ץ צו על תנאי, המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא ייקבע בתיקון לחוק יסוד הממשלה, המכונה "חוק הנבצרות", כי הוא לא יחול בתחולה מיידית. כלומר, גם במקרה אחרון זה מרמז בית המשפט כי אמנם אין בכוונתו לפסול לחלוטין את התיקון לחוק (והפעם כבר מדובר כאמור בחוק יסוד), אך הוא שוקל להחיל עליו פרשנות דומה לזו שנקט בעניין "חוק טבריה", של דחיית תחולה. הדיון באפשרות דחיית תחולתו של "חוק הנבצרות", בהרכב מורחב של 11 שופטים, קבוע ליום 29.9.2023.

אך אף בטרם ניתנו הנימוקים, קשה לחמוק מן המסקנה לפיה בית המשפט עצמו לקה במקרה זה - באופן התייחסותו לתיקון המדובר - אף הוא, בפרסונליזציה המיוחסת למחוקק. תוצאת פסק הדין בפועל הינה פרסונלית לחלוטין באופיה – משפיעה למעשה באופן אישי רק על אדם קונקרטי מסוים – בועז יוסף (שהוא, לפחות על פי הידוע, יו"ר הוועדה הקרואה היחיד המבקש להתמודד על ראשות הרשות המקומית בה הוא מכהן במערכת בחירות זו) - ולא תחול לכאורה על ראשי ועדות קרואות אחרים, שיבקשו להתמודד במערכות בחירות עתידיות. זו תוצאה שקשה מאד להבין את ההיגיון העומד מאחוריה.

זאת ועוד, לטעמי, הקושי האמיתי הטמון בחקיקה פרסונלית נעוץ בהיותה מקדמת בדרך כלל באופן לא ראוי (שלא לומר מושחת) את עניינו של פרט מסוים, תוך פגיעה באינטרס הציבורי הרחב. שהרי, אם היא פועלת בסופו של יום לטובת הכלל, לא אמור להיות פסול כה עמוק בכך שהיא תולדה של מקרה פרטי בו אדם ספציפי עשוי לצאת נשכר ממנה בטווח הקצר – למעשה רבים מן החוקים הם כאלה. אך אם כך: הגבלת הטיפול למקרה העומד על הפרק בלבד מקנה פיתרון לכל היותר לפגיעה באינטרס הציבורי באותו מקרה, בעוד שלא ניתן כל מענה לבעיה הכללית של הפגיעה באינטרס הציבורי לטווח הארוך, שיצר התיקון לחוק, אשר נותרת עומדת בעינה.

מה הוביל את בג"ץ לפעול בדרך זו, שהביאה לתוצאה כה חלקית ומעוררת אי-נוחות?

ראשית, כדאי לציין כי דרך פעולה זו הוצעה בתגובת היועצת המשפטית לממשלה לעתירה, ונראה כי נוח היה לבג"ץ לאמצה. בית המשפט נע כאן בתווך שבין מחויבותו העמוקה לשלטון החוק לבין הבנה פרקטית של משמעות פסיקה כזו או אחרת מטעמו. ייתכן מאד שבג"ץ סבר כי בד בבד עם כך שאינו יכול להשלים בשום פנים ואופן עם שינוי החוק עבור יוסף, הרי שנסיבות מקרה קונקרטי זה אינן חמורות דיין מבחינתו, כדי להצדיק החלטה דרסטית ותקדימית, לפסול חוק עקב היותו פרסונלי. זאת על רקע העובדה שעד כה מעולם בהיסטוריה המשפטית של מדינת ישראל לא נפסל חוק בנימוק כי הוא פרסונלי, חרף קיומם של עשרות חוקים כאלה בספר החוקים הישראלי, ולמרות השמעת ביקורת נוקבת ביחס לחלק מאותם חוקים, בידי בתי משפט בעבר. אכן, החלטה כזו, במיוחד על רקע האווירה הטעונה השוררת כיום במדינת ישראל, עלולה הייתה להוביל לעימות חזיתי מול הכנסת והממשלה. אך למרות הרגישות המובנת, מנקרת עדיין השאלה: לנוכח מציאת התיקון לחוק כבלתי ראוי בעיניו והתערבותו בפועל כתוצאה מכך לעניין מועד תחולתו – האם לא נכון היה שבית המשפט יפסול את התיקון לחלוטין?