המהפכה המשפטית: פירוק והרכבה

מאת ד"ר משה בכר

"המהפכה המשפטית" מעוררת גילויי תמיכה עזה מצד אחד והתנגדות עזה לא פחות מנגד. בחינה של מרכיביה המוצעים מעלה שרובם ככולם בעייתיים מאד בהיבט הפרת האיזון במאזן הכוחות בין שלוש הרשויות ובסכנה לדמוקרטיה, כל אחד מהם בנפרד אך לא פחות מכך - לנוכח שילובם יחד. כל זאת, מבלי להמעיט מן הצורך בעריכת כמה תיקונים במערכת המשפט הישראלית.

המאמר המלא:

מבוא

בימים אלה חווה מדינת ישראל טלטלה עזה, שקשה להפריז בחשיבותה. על הפרק עומד מהלך אסטרטגי אותו מובילות מפלגות הקואליציה תחת השם "הרפורמה המשפטית". תהום פעורה בין האופן בו נתפס מהלך זה על ידי המצדדים בו, לבין האופן בו הוא נתפס על ידי המתנגדים לו.

התומכים במהלך רואים בו תיקון הכרחי של פגמים יסודיים בהם נגועה מערכת המשפט הישראלית, הגברת ה"משילות" והחזרת האיזון הראוי בין רשויות השלטון, על רקע היווצרות מצב של כוח רב מדי בידי הרשות השופטת, שלא נבחרה על ידי אזרחי המדינה.

לעומת זאת, מתנגדי המהלך רואים בו מתן כוח בלתי מוגבל לרשות המבצעת, ריסוק מוחלט של מערכת המשפט ופתח לדריסת זכויות המיעוט בידי הרוב, עד כדי תפיסתו כ"הפיכה משטרית" וכהרס של הדמוקרטיה כולה, ששלטון הרוב אינו המרכיב הבלעדי בתוכה. יתרה מכך, הם מצביעים גם על חשש מפני השלכות שליליות ומסוכנות של יישום המהלך בהקשרים בינלאומיים ופנימיים במישורים שונים, כמו:

• פגיעה במעמדה של ישראל ברמה המדינתית ושל ממלאי תפקידים בה, לרבות חיילי צה"ל, ברמה האישית בתחום המשפטי (כגון סכנה להעמדה לדין פלילי בפני טריבונלים בינלאומיים, בדגש על בית הדין הפלילי בהאג). זאת, כפועל יוצא מצמצום טיפול המשפט הפנימי בטענות לחריגות מן הדין הבינלאומי או לחילופין מאבדן האמון הבינלאומי ביושרת מערכת המשפט הישראלית.

• נזקים קשים בתחום הכלכלי: פגיעה במעמדה הבינלאומי של ישראל (בדגש על ירידה בדירוג האשראי), צמצום השקעות זרות וישראליות של חברות הייטק וקרנות הון סיכון, פגיעה בצמיחה הכלכלית ובתוצר לנפש, ירידה בהכנסות המדינה ממיסים, היחלשות המטבע הישראלי, העדר יציבות של שוק ההון (בדגש על הבורסה לניירות ערך) וכדומה.

• פגיעה ביחסי ישראל-ארה"ב, ביחסים בין ישראל למדינות דמוקרטיות אחרות ובקשריה עם מדינות בעולם הערבי.

• פגיעה בזכויות העובדים והעובדות.

• פגיעה בזכויות הנשים.

• פגיעה בזכויות הילדים.

• פגיעה בבריאות הציבור במובן הרחב, כתוצאה מהחלשת שומרי הסף ובהם הייעוץ המשפטי העצמאי, הוספת פסקת ההתגברות והשינוי באופן מינוי השופטים, העלולים להשפיע על האיזונים והבלמים הנדרשים בתחום זה.

• סכנה לשמירת בריאות הציבור, הטבע והסביבה בישראל, כתוצאה מצמצום יכולתם של ארגוני סביבה לפעול כנגד עוולות סביבתיות.

• פגיעה בלכידות החברתית.

• פגיעה מתמשכת בסדר הציבורי במדינה, כתוצאה מהתגברות גוברת והולכת של גלי מחאה.

• פגיעה בביטחון המדינה, בין היתר כתוצאה מהתפתחות תופעות של סרבנות, אי-התייצבות לשירות מילואים התנדבותי וכרסום בכושר ההרתעה של ישראל מול אויביה.

• פגיעה פנימית באקדמיה ובסגל האקדמי.

• פגיעה במעמדה של ישראל בקהילה המדעית והאקדמית הבינלאומית.

שפה אמורה לשקף מציאות, אך לעיתים משפיעה היא גם על עיצוב המציאות. לפיכך ישנה חשיבות בלתי מבוטלת גם לטרמינולוגיה בה נעשה שימוש. לענייננו, ברור - כפי שיובהר בהמשך - כי על גבי המנעד שבין "רפורמה משפטית" בקצה האחד ו"הפיכה משטרית" בקצה האחר, קרוב מכלול המהלכים העומדים על הפרק יותר לקצה האחרון. עם זאת, על מנת שלא להטות מראש את הדיון, בחרתי לעשות שימוש במונח "מהפכה משפטית", אשר להבנתי מתאר את הסיטואציה הנוכחית באופן השקול והמאוזן ביותר. מכל מקום, על מנת שניתן יהיה לגבש דעה סדורה בעניין, כדאי לפרוט את המהלכים המוצעים לפרטיהם ולבחון באופן ענייני כל אחד ואחד מהם, ולבסוף גם את משמעותם הכוללת.

הביטוי הפורמלי לצעדים המתוכננים מעוגן בשורה הולכת ומתארכת של מסמכי הצעות חוק, חלקן ממשלתיות וחלקן פרטיות, בעיקר בהובלתם של שר המשפטים יריב לוין ויושב ראש ועדת החוקה חוק ומשפט חבר הכנסת שמחה רוטמן, בשילוב יוזמות נוספות של חברי כנסת אחרים. מסמכים אלה מבטאים תכנית קונקרטית לתיקון חקיקת היסוד או דברי חקיקה אחרים. זהו, אגב, עניין בעייתי לכשעצמו, שכן בחלק מן העניינים מדובר במסמכים שאין כל תיאום ביניהם, ומוצגות בהם תפיסות שונות ביחס לאותן סוגיות ממש. מכל מקום, מסמכים אלה כוללים את המרכיבים המרכזיים של המהפכה המשפטית, כמפורט להלן, אותם נבחן בהיבטי תוכנם ומשמעותם:

א. הרכב הוועדה לבחירת שופטים

ב. אופן מינוי נשיא בית המשפט העליון

ג. ביקורת שיפוטית על חוקים רגילים

ד. ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד

ה. ביקורת שיפוטית על מינויי שרים

ו. פסקת התגברות

ז. ביטול עילת חוסר הסבירות

ח. הסדרת סוגיית נבצרות ראש הממשלה

ט. הגבלת אפשרות חקירת ראש ממשלה מכהן החשוד בפלילים

י. הפסקת כהונה של שרים וסגני שרים עקב חשד לפלילים

יא. היפוך הנטל בעניין הסרת חסינות חברי הכנסת מפני העמדה לדין פלילי

יב. הגורם עליו מטיל הנשיא את תפקיד הרכבת הממשלה

יג. הגבלת מנגנון התפזרות הכנסת

יד. בחירה ישירה לראשות הממשלה ותוספת מנדטים למפלגות הקואליציה

טו. מענק יחסי למפלגות המקיימות בחירות מקדימות

טז. ביטול השבתון ביום הבחירות לכנסת וביום הבחירות לרשויות המקומיות

יז. מינוי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בידי יושב ראש הכנסת

יח. קבלת תרומות על ידי עובד ציבור

יט. ביטול עבירת מרמה והפרת אמונים

כ. הפיכת מעמד חוות דעת הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה לבלתי מחייב

כא. הפיכת משרות היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למשרות אמון

כב. הפיכת משרות הסמנכ"לים במשרדי הממשלה למשרות אמון

כג. אפשרות למינוי לתפקידים בכירים במשרד ממשלתי בעלי זיקה פוליטית לשר

כד. שקילות תעודת הסמכה של הרבנות לתואר אקדמי לצורך מינוי בשירות המדינה

כה. הרחבת סמכויות השר לביטחון לאומי ביחס להתנהלות משטרת ישראל

כו. הסמכת שוטרים לבצע חיפוש אחר כלי נשק ללא צו שופט

כז. החלת סמכות המחלקה לחקירות שוטרים גם על גורמי הפרקליטות והכפפתה לשר המשפטים

כח. חסינות כוחות הביטחון באירועים מבצעיים

כט. חסינות ממעצר לראשי רשויות מקומיות

ל. הרחבת סמכויות בתי הדין הרבניים

לא. הגבלת חופש ההפגנה

לב. איסור פרסום הקלטות

לג. צמצום אפשרות השימוש בכלי התביעה הייצוגית

תמונת המצב, כפי שתוצג, נכונה לסיום כנס החורף של המושב הראשון של הכנסת הנוכחית, כאשר התקבלה החלטה בדבר "השהיית" המשך תכנית החקיקה, מתוך מגמה לקיים "הידברות", בשאיפה מוצהרת לפחות להגיע להסכמה רחבה.

א. הרכב הוועדה לבחירת שופטים

ההצעה לתיקון החוק בתחום זה נחשבת כ"הצעת הדגל" של המהפכה המשפטית, בשל השלכותיה מרחיקות הלכת.

מינוי השופטים במדינת ישראל מתבצע כיום בידי נשיא המדינה על פי בחירת הוועדה לבחירת שופטים, שהחלטותיה מתקבלות ברוב קולות. הוועדה מורכבת, נכון לעכשיו, מ-9 חברים: 3 שופטים של בית המשפט העליון, 2 שרים (בהם שר המשפטים – יו"ר הוועדה), 2 חברי כנסת ו-2 נציגי לשכת עורכי הדין. הוראה נוספת של החוק, על פי תיקון משנת 2008, קובעת כי הצעת הוועדה על מינוי של שופט לבית המשפט העליון - תהיה על דעת שבעה מחברי הוועדה.

על פי הצעת השר לוין, תורכב הוועדה מ-11 חברים: 3 שופטים של בית המשפט העליון, 3 שרים (בהם שר המשפטים – יו"ר הוועדה), 3 חברי כנסת שהם יושבי ראש של ועדות (הכנסת, חוקה חוק ומשפט, ביקורת המדינה), 2 נציגי ציבור שיבחר שר המשפטים. עוד כוללת ההצעה אפשרות למנגנון שימוע פומבי למועמדים לבית המשפט העליון בפני ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת "באופן שיבטיח שקיפות בהליכי המינוי. השימוע יבטיח את איכות המועמדים לשיפוט ויבטיח דיון ציבורי גלוי בתפיסות המשפטיות ובערכים העקרוניים של המועמדים לפני מינויים".

על פי הצעת חבר הכנסת רוטמן, תוסיף הוועדה לכלול 9 חברים, אך הרכבה יהיה: 3 שופטים (נשיא בית המשפט העליון, נשיא בדימוס של בית משפט מחוזי ונשיא בדימוס של בית משפט שלום – שימונו על ידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון), 3 שרים (בהם שר המשפטים – יו"ר הוועדה), 3 חברי כנסת שהם יושבי ראש של ועדות (הכנסת, חוקה חוק ומשפט, ביקורת המדינה).

שתי ההצעות אינן כוללות הוראה דומה לזו שהוספה לחוק בתיקון משנת 2008.

התייחסות להצעות: משמעותו המעשית של המצב המשפטי הקיים הינו קיומה של זכות וטו הנתונה למעשה לשופטי בית המשפט העליון החברים בוועדה, אם הם מצביעים כמקשה אחת כנגד מינויו של מועמד מסוים לבית המשפט העליון. אולם באותה מידה בדיוק נתונה זכות הווטו בידי גורמי הקואליציה החברים בוועדה. לכן נדרשת הסכמה רחבה למינוי כזה או אחר. מעבר לכך, המתמטיקה כאן פשוטה מאד. במצב הנוכחי קיים בהרכב הוועדה רוב לגורמי מקצוע משפטיים (שופטים ועורכי דין) אל מול הגורמים הפוליטיים (5 מול 4).

לעומת זאת, על פי המוצע – אף שלכאורה מדובר במתן ייצוג שווה לכל אחת מן הרשויות – הרי בפועל יינתן רוב ברור לגורמים הפוליטיים מטעם הקואליציה בוועדה או לנציגים שייבחרו על ידם. אף בהינתן ההנחה כי יו"ר הוועדה לביקורת המדינה הוא באופן מסורתי נציג האופוזיציה, עדיין יהוו גורמי הקואליציה 7 מתוך 11 (הצעת לוין) או 5 מתוך 9 (הצעת רוטמן), דהיינו יהיה להם בכל מצב רוב מוחלט בוועדה. המשמעות: גורמי הקואליציה יוכלו לוודא כי ימונו רק שופטים בעלי תפיסות עולם התואמות את תפיסתם, בין באמצעות קביעה ישירה של זהות המתמנים לשיפוט, ובין באמצעות הטלת "וטו" על אפשרות מינויים של מועמדים אחרים. כנגד כך, מתבטלת למעשה - לטוב ולרע - אפשרות הטלת ה"וטו", הנתונה כיום לשופטי בית המשפט העליון. מנגנון ה"שימוע" למועמדים בפני גורם פוליטי מובהק – רק מדגיש ומעצים את הקושי הטמון בעניין זה. אין המדובר רק בשופטים חדשים, אלא קיים חשש של ממש כי גם שופטים מכהנים החפצים בקידום יתוו את פסיקתם בהתאם. הסכנה הטמונה בבחירת שופטים על פי זהותם הפוליטית, או על פי השקפת עולמם הפוליטית – המשוערת או המוכחת, במקום בחירה על בסיס קריטריונים של מקצועיות, אמורה להדיר שינה מעיניו של כל שוחר צדק. זאת ועוד, מצב דברים כזה יוביל לכך שכל שופט ממונה יזכה ל"אות קין", תווית של מינוי פוליטי, אף אם לא יהיה יסוד לדבר באותו מקרה ספציפי. אכן מערכת מינוי השופטים טעונה בדק בית משמעותי – הרעה החולה המרכזית במצב הקיים מתבטאת ב"דילים" פסולים המתנהלים בין קבוצות כוח מקרב חברי הוועדה. אלה הובילו לכך שלא פעם מונו שופטים אשר התברר בדיעבד כי אינם ראוייים לתפקידם, נפגע גיוון השופטים (בולט בעיקר בבית המשפט העליון, שם נדרש תיקון ייצוג-חסר ליוצאי עדות המזרח, לנשים ולקבוצות מיעוט בחברה) ועוד. אך אין לתקן עוול ביצירת עוול חדש. למרבה הצער, לא ניתן לזהות כל זיקה בין השינוי המוצע בהרכב הוועדה לבחירת שופטים לבין התיקון הנדרש בתחום זה. הפיכת הבחירה לפוליטית באופיה רק תיצור עיוותים חדשים, מבלי לתרום כהוא זה לתיקון העיוותים הקיימים. חשוב להבהיר, אין כל "קדושה" בהרכב הקיים של הוועדה. כך למשל, חברותם של נציגי לשכת עורכי הדין בה – כלל אינה מחויבת המציאות. מחד גיסא, עורכי הדין הפעילים מכירים היטב את השופטים המכהנים לפחות ויכולים לגבש עמדה מושכלת בנוגע לסגולותיהם המקצועיות והאישיות. אך מאידך גיסא, קיים קושי בכך שקידומם של שופטים יהיה תלוי בעמדת עורכי הדין המופיעים בפניהם, ולא פחות מכך בעובדה שעורכי הדין החברים בוועדה או עמיתיהם ממשיכים להופיע בפני השופטים שמונו על ידם. כמה אירועים מצערים מן השנים האחרונות גם הטילו צל על מידת הענייניות של השיקולים שהביאו בחשבון נציגי לשכת עורכי הדין בחלק מן המקרים. אין מניעה להחליף את נציגי לשכת עורכי הדין, למשל, בנציגים מן האקדמיה, ובלבד שיישמר רוב לגורמי המקצוע (בשונה מן הפוליטיקאים) בוועדה.

בשלב מאוחר יותר, גיבשו ראשי מפלגות הקואליציה, בהובלת חבר הכנסת שמחה רוטמן, מתווה חד-צדדי, "מרוכך" כלשונם, לפיו יתוקן חוק יסוד השפיטה כדלהלן: הוועדה לבחירת שופטים תכלול 11 חברים ותורכב מ-3 שרים (אחד מהם שר המשפטים), 3 חברי כנסת מן הקואליציה, 3 שופטים (אחד מהם נשיא בית המשפט העליון) ו-2 חברי כנסת מן האופוזיציה. שני השופטים הראשונים שתבחר הוועדה בכל קדנציה של ממשלה מכהנת יוכלו להיבחר ברוב של 6 מבין 11 חברי הוועדה. למינוי שופט שלישי תידרש תמיכה גם של חבר אופוזיציה מקרב חברי הוועדה. למינוי שופט רביעי בקדנציה תידרש תמיכה של חבר אופוזיציה וכן של שופט אחד לפחות מקרב חברי הוועדה. כשתדון הוועדה במינוי שופטים לבתי משפט המחוזי והשלום - יהיו השופטים החברים בה נשיא בית המשפט העליון, נשיא של בית משפט מחוזי ונשיא של בית משפט השלום, ולאישור מינוי יידרש רוב של 7 מתוך 11 שופטי הוועדה. כמו כן, על פי המתווה, יידרש כל גוף (שרים, קואליציה, שופטים, אופוזיציה) לבחור אישה אחת לפחות שתייצגו בוועדה, כך שבכל רגע נתון תהיינה חברות בוועדה ארבע נשים לפחות.

התייחסות להצעה ה"מרוככת" - ההיבט המגדרי הנזכר בסיפא ראוי לציון חיובי, אך זהו פחות או יותר ההיגד החיובי היחיד שניתן לומר על הצעה זו. ההצעה מאפשרת לקואליציה שליטה כמעט מוחלטת במינוי שופטי בית המשפט העליון הלכה למעשה. ברמה הפורמלית היא תוכל לכאורה להישען במינוי שני השופטים הראשונים בלבד בכל קדנציה על הרוב האוטומטי שיהיה נתון לה בוועדה לבחירת שופטים על פי המוצע. אך למעשה, תהיה לקואליציה יכולת להטיל "וטו" על מינוי כל שופט גם מעבר לכך, הודות לאותו רוב. מעבר לכך, במציאות הפוליטית המוכרת בישראל, קדנציה של כנסת ושל ממשלה עשויה להיות קצרה מאד, באופן ש"יאפס את המונה" ויאפשר שוב מינוי שופטים על פי בחירת הקוליציה בלבד. במידת הצורך, תוכל גם הקואליציה שלא למלא תמיד את מכסת השופטים ולדחות חלק מן המינויים לקדנציה הבאה. על מנת להבין עד כמה ההצעה מרחיקת לכת, יש לזכור עוד, כי בסך הכל אמורים להתמנות לבית המשפט העליון בחמש השנים הקרובות (אם לא תהיינה פרישות מוקדמות או פטירות חלילה של שופטים המכהנים בו כיום) ארבעה שופטים בלבד. הכוונה הקונקרטית הבלתי נסתרת של ההצעה הזו היא לאפשר לקואליציה הנוכחית למנות ללא כל התנגדות שני שופטים הנחשבים "שמרנים" ובעלי השקפות עולם מתאימות מבחינתה, במקום שתי השופטות הנחשבות "ליברליות" שעתידות לפרוש מבית המשפט העליון לקראת סוף השנה הנוכחית (הנשיאה אסתר חיות והשופטת ענת ברון). מדובר בהצעה המובילה לפוליטיזציה בוטה של בית המשפט העליון, ולשליטה מוחלטת של גורמי הרשות המבצעת בהרכב הערכאה העליונה ברשות השופטת.

ב. אופן מינוי נשיא בית המשפט העליון נשיא בית המשפט העליון אינו רק בכיר שופטי בית המשפט העליון, בעל סמכויות שונות מתוקף כך ומתווה מדיניותו של בית המשפט, אלא נחשב גם כמנהיג המערכת השיפוטית ואחד מסמלי השלטון במדינה. זהותו של נשיא בית המשפט העליון הנכנס, בעת פרישתו של הנשיא המכהן, נקבעת באופן מסורתי - מכוח נוהג בלבד - על פי שיטת ה"סניוריטי", דהיינו החלטה של הוועדה לבחירת שופטים בדבר מינוי השופט הוותיק ביותר בבית המשפט העליון כנשיא בית המשפט. משמעותו המעשית של נוהג זה הינה כי בכל נקודת זמן - ידוע מראש מי יהיה נשיא בית המשפט הבא, שיחליף את נשיא (או נשיאת) בית המשפט המכהן. הוראת החוק היחידה הנוגעת לעניין ממוקמת כיום בחוק רגיל (חוק בתי המשפט) ומסתפקת בקביעה לפיה נשיא בית המשפט העליון והמשנה לנשיא בית המשפט העליון יתמנו מקרב שופטי בית המשפט העליון.

שר המשפטים לוין מבקש לבטל את נוהג ה"סניוריטי", תוך עיגון הדבר בחקיקת היסוד, על בסיס הטיעון שכך תושג תוצאה מיטבית של מינוי האדם המתאים ביותר, גם אם אינו בעל הוותק הרב ביותר. זאת, אולי אף תוך "הצנחה" לתפקיד נשיא בית המשפט העליון של שופט שלא כיהן עד כה כשופט בית המשפט העליון, ואולי אפילו של משפטן שלא כיהן עד כה כלל כשופט. נוסח סעיף החוק שמתעתד לוין להוסיף לחוק יסוד: השפיטה הוא: "נשיא וסגן נשיא של בית המשפט העליון יתמנו לתקופת כהונה חד פעמית בת שש שנים, באותה הדרך שבה מתמנים שופטים של בית המשפט העליון, בין אם כיהנו תחילה כשופטים של בית המשפט העליון ובין אם לא, והם יכהנו גם כשופטים של בית המשפט העליון".

התייחסות להצעה: שיטת ה"סניוריטי", אמנם אינה מבטיחה בהכרח כי לתפקיד נשיא בית המשפט העליון יתמנה המשפטן הטוב ביותר, אך היא מבטיחה כי לתפקיד יתמנה שופט בעל ניסיון שיפוטי רב בעשיית הערכאה העליונה, ויותר מכך - היא מסירה את החשש מפני שורת תופעות שליליות העלולות להתפתח בקרב שופטי בית המשפט העליון על מנת לקדם סיכוייהם להיבחר לתפקיד הנשיא, כמו: ניסיון להתאים פסיקתם כך שתישא חן בעיני הפוליטיקאים הרלוונטיים; "עליה לרגל" בלתי מכובדת של שופטים לפוליטיקאים; תחרות סמויה בין השופטים וכדומה. המנגנון הנוכחי מחזק את טוהר השפיטה ואת עצמאותה, ולעומת זאת - ביטול שיטת ה"סניוריטי" יתייג את נשיא בית המשפט הנבחר כפוליטי ויפגע באופן אנוש באמון הציבור בבית המשפט ובלגיטימציה הציבורית לפסיקותיו. יתירה מכך, לא ניתן להתעלם מן הרקע הפרסונלי האקטואלי העומד בבסיס הגשת ההצעה. הנסיבות מלמדות על כך שכוונת השר לוין נובעת מתוך אי-שביעות רצונו מתפיסות עולמו של נשיא בית המשפט העליון המיועד (השופט יצחק עמית) לקראת פרישתה הקרובה של הנשיאה הנוכחית חיות ורצונו להשפיע על זהות הנשיא שייבחר. כאשר המניע המרכזי לביטול השיטה הקיימת נעוץ בכוונה הבלתי נסתרת לבחור את נשיא בית המשפט על בסיס השקפותיו ומידת התאמתן לאלה של השלטון - הרי שמדובר שוב בפוליטיזציה מסוכנת ופסולה של השפיטה, ובמקרה זה אף ביתר חומרה, בהתחשב בכך שמדובר בקודקוד המערכת.

בהצעתו ה"מרוככת" של חבר הכנסת רוטמן בנוגע לוועדה לבחירת שופטים הנזכרת לעיל - אין כל התייחסות לסוגיית ה"סניוריטי".

העדר התייחסות זה הינו חסר משמעות לחלוטין. למעשה לא נדרש כל תיקון חקיקה בהקשר זה, והוועדה לבחירת שופטים תוכל למנות לתפקיד נשיא בית המשפט העליון כל אחד משופטי בית המשפט העליון, כראות עיניה, מכוח הרוב המוחלט הנתון בידה. למעשה תוכל היא למנות גם משפטן חיצוני לתפקיד זה, על ידי בחירה בו כשופט בית המשפט העליון ומינויו בד בבד עם כך, או בסמוך לאחר מכן, לנשיא בית המשפט.

ג. ביקורת שיפוטית על חוקים רגילים

על פי המצב דהיום – וזאת מכוח דוקטרינה שפותחה בפסיקת בית המשפט העליון וללא הוראת חוק מפורשת הקובעת זאת – רשאי כל בית משפט שהעניין מובא בפניו (לצורך העניין, אפילו בית משפט שלום) לדון בחוקתיותו של חוק. בית משפט כזה יכול לפסול חוק, או הוראה מסויימת בתוכו, ככל שיגיע למסקנה כי הם עומדים בסתירה להוראה של חוק יסוד.

על פי הצעת השר לוין, לראשונה תיקבע מפורשות בחוק סמכות בית המשפט לפסול חוק שאינו עומד בהלימה עם חוקי היסוד. האפשרות לדון בפסילתו של חוק תינתן רק לבית המשפט העליון, כשהוא מתכנס בהרכב המלא של כל השופטים המכהנים בו, ויידרש רוב של 80% מן השופטים כדי לאשר פסילה (נכון להיום 12 מתוך 15 שופטים). ככל שתתעורר שאלה בדבר תוקפו של חוק בפני ערכאה שיפוטית אחרת - היא תהא רשאית לדחות את הטענה. ואולם אם תסבור כי יש לבטל או להגביל את תוקפו של חוק, ותמצא כי לא ניתן להכריע בענין שבפניה בלי להכריע בשאלת תוקפו של החוק, תאפשר לצדדים להעלות את השאלה ישירות לבית המשפט העליון באמצעות עתירה לביטול החוק. בית המשפט העליון יהיה רשאי לדחות עתירות שכאלה בהרכב של שלושה שופטים, ורק אם סבור בית המשפט העליון כי אין מנוס מדיון בתוקפו של חוק, יתכנס לשם כך בית המשפט העליון בהרכבו המלא.

הצעתו של חבר הכנסת רוטמן מרחיקה לכת אף יותר. גם על פיה יוכל בית המשפט העליון בלבד לפסול חוק, בהרכב הכולל את כל שופטי בית המשפט, אך זאת רק בתנאי שכל השופטים, ללא יוצא מן הכלל, הסכימו כי החוק סותר בבירור הוראה ששוריינה בחוק-יסוד. לא זו בלבד, אלא שעל פי הנוסח המוצע מטעמו של רוטמן, ניתן יהיה להגיש עתירה כנגד חוקתיותו של חוק רק אם ייטען כי הוא סותר הוראה באחד מחוקי היסוד שנחקקו בשנת 1992 (כלומר חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק), ואין הדברים חלים על חקיקת יסוד אחרת. יתרה מכך, רוטמן מבקש להוסיף בהצעת חוק פרטית נוספת מטעמו, כי ניתן יהיה "לחסן" כל חוק שהוא מפני ביקורת שיפוטית, אם רק ייכתב בו מפורשות שיהיה תקף "על אף האמור בכל חוק יסוד", בתנאי שיעבור ברוב של 61 חברי כנסת לפחות בכל אחת משלוש הקריאות.

התייחסות להצעה: ראשית, יש לציין לחיוב את העובדה שלראשונה מוצע להקנות מפורשת בחוק לבית המשפט את הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על חוקים. שנית, יש היגיון רב בדרישה, שרק בית המשפט העליון – הערכאה המשפטית הגבוהה ביותר - יוסמך לנקוט צעד כה דרסטי של ביטול חקיקת הכנסת. אך בכך מסתיים הצד החיובי. מצופה הרי שבית המשפט העליון יכלול מגוון של שופטים – לרבות בעלי תפיסות שונות בכל הנוגע למידת האקטיביזם השיפוטי הראויה. בהתחשב בכך, התנאים המוצעים לאפשרות פסילת חוק או חלק ממנו הינם כה מרחיקי לכת וקיצוניים, עד שספק אם תיווצר הסיטואציה בה תתאפשר אכן פסילה בפועל, אף אם מדובר בחוק בעייתי מאד, שפגיעתו בזכויות האדם קשה. זאת עוד מבלי שהתחלנו לדבר בכלל על עניין פסקת ההתגברות, שיידון להלן. בעיה נוספת בהקשר זה, הינה שחלק בלתי מבוטל מזכויות האדם – חלקן מן החשובות ביותר (כמו חופש הביטוי, הזכות לשוויון או הזכות לבחור ולהיבחר) מוגדרות כ"זכויות נגזרות", או מכונות לעתים כ"זכויות בלתי מנויות", כלומר כאלה שאינן מעוגנות מפורשות בחקיקת היסוד, אלא פותחו במסגרות אחרות (חלקן בפסיקת בתי המשפט). זכויות כאלה לא תזכינה לכל הגנה על פי המוצע. ההגבלת ההגנה החוקתית רק להוראות חקיקת 1992, תמנע גם כל יכולת לעתור כנגד חוקתיות חוק הפוגע, אפילו פגיעה קשה ביותר, בהוראות של חוקי יסוד חשובים אחרים, כמו חוק יסוד: הצבא, חוק יסוד: נשיא המדינה, חוק יסוד: השפיטה, חוק יסוד: הממשלה, חוק יסוד: הכנסת, חוק יסוד: מבקר המדינה, או חוק יסוד: מקרקעי ישראל. בכך יהפכו חוקי יסוד אלה, דה-פקטו, לחוקים בעלי מעמד רגיל. זאת ועוד, הצעת החוק הנוספת של חבר הכנסת רוטמן, המציבה דרישות קלות ביותר לשם מתן הגנה מוחלטת לחוק רגיל בגוף החוק עצמו - חוסמת, הלכה למעשה, כל אפשרות להתערבות שיפוטית בנוגע לכל חוק שהוא.

ד. ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד

המצב המשפטי כיום בנוגע לסמכות בית המשפט לדון בתוקפה של חקיקת יסוד, ולפסול במידת הצורך חוק יסוד או סעיפים מתוכו, הינו מעורפל למדי ואין לגביו הכרעה ברורה. עד היום מעולם לא נפסלה חקיקת יסוד, אך ה"איום" הזה מרחף כל העת ממעל. על פי אמרות אגב של חלק משופטי בית המשפט העליון, קיימת אפשרות תיאורטית לביקורת שיפוטית שלו גם על חקיקת יסוד, במקרים חריגים וקיצוניים, מכוח שתי דוקטרינות: האחת היא דוקטרינת השימוש לרעה של הכנסת בסמכותה המכוננת; השנייה היא דוקטרינת התיקון החוקתי הלא-חוקתי.

הצעות השר לוין וחבר הכנסת רוטמן כוללות קביעות בדבר עליונותם המוחלטת של חוקי היסוד ושוללות כל אפשרות לביקורת שיפוטית עליהם, במישרין או בעקיפין, אף לא מטעמו של בית המשפט העליון.

התייחסות להצעה: במישור התיאורטי קיים היגיון בתפיסה המוצעת, שכן חוקי היסוד – המהווים את הבסיס לחוקה העתידית – נחקקים על ידי הכנסת, לכאורה, בתוקף סמכותה כרשות מכוננת ולא כרשות מחוקקת והם מצויים במעמד מיוחד, על-חוקי. הבעיה היא שהדברים נותרים במידה רבה במישור הסמנטי. בפועל, הליכי החקיקה של חוקי היסוד זהים לאלה של חוקים רגילים וחלקם התקבלו בפועל ברוב קטן ו/או בתמיכה של חלק קטן בלבד מקרב מחברי הכנסת (כך למשל: חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו נחקק בשעתו ברוב של 32 תומכים לעומת 21 מתנגדים; חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי נחקק ברוב של 62 תומכים לעומת 55 מתנגדים). ברמה התיאורטית, עשויה הכנסת להכתיר כמעט כל חוק בכותרת של חוק יסוד, ובכך להקנות לו חסינות מוחלטת מפני ביקורת שיפוטית, אף אם יכלול הוראות בעייתיות ודרקוניות. על מנת להמחיש את הקושי הרב הטמון בהצעה זו, ראוי לתת את הדעת לכך, שמרכיבי "המהפכה המשפטית" המוצעת, רובם ככולם, נוגעים לתיקון חקיקת יסוד. המשמעות היא שמרכיבים אלה עצמם לא יוכלו להיות נתונים לביקורת של בג"ץ, ולמעשה לא נתונים לביקורת אפקטיבית של גורם כלשהו.

ה. ביקורת שיפוטית על מינויי שרים

על פי המצב דהיום, הלכה למעשה נתונה לבג"ץ סמכות מלאה לפסול מינוי בלתי ראויים של שרים, ובעשורים האחרונים – וגם בעת האחרונה – נפסלו על ידו בפועל לא אחת מינויים כאלה. בחלק מן המקרים, אף נקבעו במסגרת זו תקדימים עקרוניים (כגון הלכת דרעי-פנחסי משנות ה-90).

על הצעת החוק שהוגשה, אותה יזם חבר הכנסת משה ארבל ממפלגת ש"ס, חתום יו"ר הקואליציה, חבר הכנסת אופיר כץ, ויחד עמו 36 חברי כנסת נוספים מהקואליציה. על פי ההצעה, לא תתקיים ביקורת שיפוטית מצד כל ערכאה שהיא, לרבות בג"ץ, לגבי כל עניין הקשור או נובע ממינוי של שר או מהעברתו מכהונתו, למעט עמידת המינוי בתנאי הכשירות הבסיסיים הקבועים בחוק: אזרחות ותושבות ישראלית, אי-הרשעה בעבירה עליה נידון למאסר בפועל וטרם חלפו 7 שנים מתום ריצוי העונש, אי-כהונה באותה עת בתפקידים מסוימים (כמו נשיא המדינה, מבקר המדינה או הרמטכ"ל). בבסיס ההצעה עומדת הטענה לפיה מינוי שרים על ידי ראש הממשלה ובאישורה של הכנסת, כמו גם ההחלטה על העברתם מכהונה, הם מהלכים המצויים בלב הפעילות הדמוקרטית, ולכן התערבות בית המשפט בנושא מהווה פגיעה לא ראויה ברצון הבוחר.

התייחסות להצעה: על פניו נראה מוזר מאד לקבוע בחקיקת יסוד הוראה שתשלול מראש כל אפשרות לביקורת שיפוטית על מינוי בעל תפקיד בכיר – שאינו בהכרח נבחר ציבור, אגב - אף אם נסיבות המינוי חמורות, ואולי אף נגועות בשחיתות ציבורית. יש כאן שוב ביטוי להפרה של האיזון בין הרשויות – מתן כוח בלתי מוגבל בתחום זה לרשות המבצעת ושלילה מוחלטת של כוח הרשות השופטת. קשה שלא לראות בכך חקיקה פרסונלית שמטרתה להכשיר מינויו של אדם קונקרטי לתפקיד של שר בעת הזו, תוך כוונה להתגבר על פסיקת בג"ץ שפסלה את המינוי, וגם מבחינה זו מדובר בהצעה פסולה. נושא זה קשור באופן הדוק גם לעניין ביטול עילת חוסר הסבירות, שיידון להלן, ומהווה מקרה פרטי שלו. בחוות דעת שניתנה מטעמה של היועצת המשפטית לממשלה בנוגע להצעה זו, היא העריכה כי תיפסל בידי בג"ץ.

ו. פסקת התגברות

פסקת התגברות פירושה הוראת חוק המאפשרת לכנסת, בהתקיים תנאים מסוימים, להתגבר על פסיקה של בית משפט הפוסלת חוק או חלק ממנו, ולחוקק אותו בכל זאת. פסקאות התגברות קיימות בשיטות משפט ספורות (כגון השיטה הקנדית), וכן כבר קיימת פסקה כזו גם בישראל, במסגרת המצומצמת של חוק יסוד: חופש העיסוק.

לפי הצעת השר לוין, אם פסיקת בית המשפט העליון הפוסלת חקיקה ראשית של כנסת התקבלה שלא בהסכמת כלל שופטיו - תוכל הכנסת תוכל להתגבר על הפסילה ברוב של 61 חברי הכנסת, אם קבעה במפורש כי החוק יעמוד בתוקפו על אף פסיקת בית המשפט. ההתגברות תהיה בתוקף עד לכהונתה של הכנסת הבאה, אשר תוכל לבחון אותה מחדש. הכנסת תוכל להתגבר גם על פסיקה לביטול חוק שנתן בית המשפט העליון פה אחד, אולם רק אם הכנסת שחוקקה את הוראת ההתגברות היא כנסת שונה מזו שחוקקה את החוק שנפסל בידי בית המשפט.

גם בהקשר זה, הצעתו של חבר הכנסת רוטמן מרחיקה לכת עוד יותר. לפיה בית המשפט העליון לא יוכל ליתן החלטה בעניין תוקפו של חוק אם הוא כולל הוראת התגברות, דהיינו אם נכתב בו במפורש שהוא תקף על אף האמור בחוקי היסוד והוא התקבל ברוב של חברי הכנסת וטרם חלפה שנה מסיום תקופת כהונתה של הכנסת שחוקקה אותו, או אם חלפה שנה – הכנסת החדשה אישרה, בהחלטה ברוב חבריה, את החוק הכולל את הוראת ההתגברות. כלומר: רוטמן מציע לכלול את פסקת ההתגברות כבר בחוק הקונקרטי עצמו מלכתחילה, באופן שלא יאפשר לבית המשפט לדון בכלל בפסילתו, ובלא צורך בתגובה מאוחרת של הכנסת להחלטת פסילה של בית המשפט.

התייחסות להצעות: בנושא זה לא ניתן להסיק רבות משיטות משפט אחרות, בהן קיימים מנגנונים אחרים של בלמים ואיזונים. גם קיומה של פסקה כזו בחוק יסוד: חופש העיסוק אינו מקדם אותנו, שכן מדובר בהקשר נקודתי ומצומצם מאד, שכמעט לא נעשה בו שימוש לאורך שלושה עשורים. ההצעות שעומדות כרגע על הפרק פירושן הוא אחד: שלילה מוחלטת של אפשרות הביקורת השיפוטית על חוקתיות חוקי הכנסת. מכיון שרוב של 61 חברי כנסת לפחות הינו רוב הנתון תמיד בידי הקואליציה – בכל מקרה, ללא יוצא מן הכלל, תוכל הכנסת להתגבר על פסיקת בית המשפט. יתרה מכך, כדאי לומר דברים כהוויתם: בשיטת המשטר הישראלית הפרדת הרשויות בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת היא למעשה מציאות מדומה, שכן לממשלה שליטה מלאה על החלטות הכנסת, מכוח המשמעת הקואליציונית. לכן, קביעת פסקת התגברות ברוח המוצע לעיל מקנה לממשלה יכולת בלתי מוגבלת לפעול כרצונה, כולל אפשרות לפגיעה קשה בזכויות הפרט, ללא כל מנגנון מרסן או מאזן. גם העלאת הרף הנדרש לצורך התגברות למניין של 64 או אפילו 70 חברי כנסת – לא תספיק. ומה יהיה אם בעקבות הבחירות, ואולי אפילו בעקבות התפתחויות אפשריות במהלך כהונתה של הכנסת הנוכחית, יחול שינוי והקואליציה תמנה, למשל, יותר מ-70 חברי כנסת? ככל שיוחלט בכל זאת על כינון מנגנון של התגברות, ראוי יהיה לקבוע כי המספר המינימלי של חברי כנסת שיוכלו להתגבר על פסיקת בית המשפט, מתוך הסכמה רחבה ולא על בסיס שיקול פוליטי צר, יהיה כמניין חברי הקואליציה ועוד 10% לפחות מחברי האופזיציה באותה נקודת זמן.

ז. ביטול עילת חוסר הסבירות

עילת חוסר (או העדר) הסבירות פותחה ברבות השנים בפסיקת בג"ץ, ויסודותיה הראשונים הונחו בפרשת "דפי זהב" בשנת 1980. היא מתייחסת בעיקרה למצב בו פוסל בית המשפט החלטה של הרשות השלטונית מכיוון שהפרה את חובתה להביא בחשבון בעת קבלת ההחלטה את כל השיקולים הרלוונטיים לעניין או לא ערכה איזון ראוי ביניהם. במסגרת פסיקתו הדגיש בג"ץ כי חופש הבחירה המינהלי פועל במתחם הסבירות, וכי בתוך התחום הזה לא יתערב בית המשפט ולא יחליף את שיקול הדעת המינהלי בשיקול דעתו שלו. רק בחירה הנעשית מחוץ למתחם הסבירות תיפסל וכדי שסטייה מסטנדרט ההתנהגות המקובל על רשות מינהלית סבירה תביא לביטול המעשה המנהלי, יש צורך בסטייה מהותית, היורדת לשורש העניין. פיתוח זה נוצר כדי לתת מענה, בראיית בית המשפט, למצב בו נתפסת הפעולה כפסולה מעיקרה בעיניו, אף שאינה נכנסת לגדר אחת מעילות הפסול המסורתיות יותר (כגון: חריגה מסמכות, פגמים בתהליך קבלת ההחלטה, אפליה, שיקולים זרים וכדומה).

על פי הצעת חבר הכנסת שמחה רוטמן, לא תחול עילת העדר הסבירות על פעולותיהם והחלטותיהם של נבחרי הציבור, לרבות ראש הממשלה, שרים וראשי רשויות מקומיות, אך תוסיף לחול על כל היתר. בהצעת החוק מטעמו נקבע כי: "מי שבידו סמכות שפיטה על פי דין, לרבות בית המשפט העליון, לא ידון ולא ייתן צו נגד הממשלה, ראש הממשלה, שר משריה או נבחר ציבור אחר כפי שייקבע בחוק, בעניין סבירות החלטתם".

הצעת השר לוין מרחיקת לכת אף יותר. על פיה, סבירות שיקול הדעת של הממשלה, שריה והרשויות הכפופות לה (דהיינו כל גורמי הרשות המבצעת, על סוגיהם ומדרגיהם השונים) תהיה נתונה רק לביקורת הכנסת. בית משפט, לרבות בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, לא יוכל לפסול החלטה של גורמים אלה על יסוד מידת סבירותה לדעתו. מובהר בהצעה כי "פסילת החלטה" בהקשר זה כוללת פסילה מלאה, חלקית או הגבלת תוקף של החלטה, לרבות החלטה על מינויו של אדם, או של הימנעות מקבלת החלטה כאמור.

התייחסות להצעה: סוגיית עילת חוסר הסבירות הינה סוגיה כבדת משקל, שיש בה פנים לכאן ולכאן.

אין לזלזל בטענה לפיה מידת הסבירות היא עניין הנתון לשיקול דעת סובייקטיבי, ובמובן זה אין לשופט הדן בעניין יתרון יחסי מובהק על פני מקבלי ההחלטות, וככלל אין הצדקה להמיר את שיקול דעתם בזה שלו. כך גם בנוגע לטענה שמדובר בעילת פסילה ערטילאית במידה רבה, שהשימוש בה משתנה משופט לשופט, ועל כן יש בה גם משום פגיעה במידת הוודאות המשפטית. לא מן הנמנע גם, שבתי המשפט, ובעיקר בג"ץ, "מתחו" גבולות מונח זה יתר על המידה ועשו בו שימוש מופרז במקרים מסוימים. לא בכדי, גורמים לא מעטים באקדמיה, ואפילו בקרב שופטי בית המשפט העליון עצמו, הטילו ספק בדבר ההצדקה להמשך השימוש בעילה זו, ודאי במתכונתה הרחבה. על רקע זה, התפתחה גם הדוקטרינה המצמצמת יותר של עילת "חוסר הסבירות הקיצוני" או של הגדרת התנהלות כ"בלתי סבירה בעליל".

אך כנגד כל זאת, אין לעיתים תחליף ל"עין חיצונית", שאינה נוגעת בדבר, בבחינת מהלכים כאלה ואחרים. נראה מסוכן לוותר לגמרי על עילה זו, למרות "כלליותה", כדי להותיר אפשרות מענה הולם למקרים בעייתיים שלא ייכנסו לגדר אחת מעילות הפסילה הקונקרטיות יותר. זאת על מנת לצמצם אפשרות לקבלת החלטות בשרירות לב, או כאלה שאינן מבוססות על תשתית עובדתית מלאה, שלא לדבר על החלטות החשודות כנגועות בשחיתות ציבורית, שקשה לעיתים להוכיחה והיא נסיבתית בלבד. ביטול מוחלט של עילת חוסר הסבירות הינו חוליה נוספת בהפרת האיזון בין הרשויות ובמתן כוח רב מדי בידי הרשות המבצעת. בסיכומו של דבר, נראה אין מקום לצמצום של גבולות עילת העדר הסבירות, וודאי לא לביטולה המוחלט, במסגרת תיקון חקיקה. ראוי להותיר את "נשק יום הדין" הזה בידי בית המשפט, אך מצופה שבית המשפט מצידו יגזור על עצמו להשתמש בו אכן רק במקרים חריגים וקיצוניים בלבד, באופן אמיתי ולא כמס שפתיים בלבד.

ח. הסדרת סוגיית נבצרות ראש הממשלה

במצב הנוכחי קיימת מידה רבה של אי-בהירות בכל הנוגע לנושא זה. חרף אמרות-אגב של בית המשפט העליון בכמה הזדמנויות, מהן משתמע כי היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם המוסמך להכריז על נבצרות של ראש ממשלה להמשיך ולמלא תפקידו בהתקיים נסיבות קיצוניות המצדיקות זאת, הרי למעשה אין בחוק הגדרה ברורה של אותן נסיבות ואף לא של זהות הגורם המוסמך לקבוע כי הן מתקיימות.

הצעה לתיקון חוק יסוד הממשלה, המכונה גם "חוק הנבצרות", הוגשה בידי יושב ראש הקואליציה, חבר הכנסת אופיר כץ מהליכוד, יחד עם ראשי סיעות הקואליציה. לפי ההצעה, הכרזה על ראש הממשלה כנבצר תתאפשר רק מסיבה בריאותית או נפשית. ההכרזה על נבצרות תיעשה על ידי ראש הממשלה עצמו, או על ידי הממשלה ברוב של 75% מהרכבה. במקרה נדיר שבו ההכרזה על נבצרות תהיה בניגוד לדעת ראש הממשלה, יו"ר הכנסת יעביר לאישור מליאת הכנסת את ההחלטה, וזאת תוכל לאשר את ההכרזה ברוב של 90 חברי כנסת. כמו כן, נקבע בהצעה כי בית משפט, לרבות בג"ץ, לא ידון בבקשה להכריז על נבצרות ראש הממשלה או לאשרה, והחלטה או צו של בית משפט כאמור יהיו חסרי סמכות ונעדרי תוקף. הצעת חוק דומה הוגשה כהצעת חוק פרטית מטעמה של חברת הכנסת טלי גוטליב מהליכוד, ובה מוצע לקבוע כי נבצרות ראש הממשלה יכולה להיקבע באופן זמני מסיבות בריאותיות בלבד, וכי ליועץ המשפטי לממשלה אין כל סמכות בעניין.

התייחסות להצעות: בהצעות חוק אלה טמון מצד אחד היבט חיובי, שכן זהו נושא הראוי אכן להסדרה ברורה בחוק. אך מן הצד האחר, ההסדר המוצע לגופם של דברים הוא בעייתי. ההצעות נועדו באופן מובהק להקדים ולמנוע מראש אפשרות בה יוכרז על ידי היועצת המשפטית לממשלה, או על ידי בג"ץ אליו הוגשה עתירה בנושא, כי נבצר מבנימין נתניהו להמשיך ולכהן כראש ממשלה עקב מעורבותו בהליכי המהפכה המשפטית, המעמידה אותו בניגוד עניינים. על כן מדובר שוב בהצעות חוק פרסונליות מובהקות, שטמון בהן קושי רב עקב כך. מעבר להיבט הפרסונלי, החוק המוצע, המציב את הנבצרות רק על בסיס פורמלי-טכני (קביעה רפואית) ולא על בסיס מהותי - עלול באופן כללי להכשיר באופן לא ראוי, הנוגד את אינטרס הציבור, כהונתו של ראש ממשלה שאינו כשיר עניינית להמשיך ולמלא את תפקידו, ומכאן הסכנה הרבה הטמונה בו.

לקראת אישור החוק חל "ריכוך"מסוים בהצעתו של חבר הכנסת כץ, לפיו יוסר הסעיף המונע ביקורת שיפוטית של בית המשפט העליון בנושא הנבצרות, וכן כי לצורך אישור הוצאת ראש ממשלה לנבצרות בניגוד לדעתו יספיק רוב של 80 חברי כנסת במליאה (במקום רוב של 90 חברי כנסת).

התייחסות להצעה המתוקנת: הצעה זו מהווה, ללא ספק, שיפור של המצב ביחס להצעה המקורית, אך בעיות הבסיס נותרות בעינן.

ביום 23.03.2023 אושר החוק סופית בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת, בתמיכת 61 חברי כנסת בלבד - הרוב המינימלי הדרוש לאישור תיקון לחוק יסוד. על פי חוות דעת הייעוץ המשפטי של הכנסת, הורשה נתניהו עצמו להשתתף בהצבעה, ולא היה מנוע מטעמי ניגוד עניינים. זהו החוק הראשון מבין חוקי המהפכה המשפטית שהושלמה חקיקתו. התנועה לאיכות השלטון הגישה עתירה לבג"ץ כנגד החוק, אך בקשתה להוצאת צו ביניים עד להכרעה בעתירה נדחתה על ידי בית המשפט, כך שהחוק נכנס לתוקף.

ט. הגבלת אפשרות חקירת ראש ממשלה מכהן החשוד בפלילים

על פי המצב המשפטי החל כיום בישראל, אין כל מגבלה על חקירת ראש ממשלה מכהן, כנגדו עולים חשדות למעשים פליליים, בהינתן אישור היועץ המשפטי לממשלה לפתיחה בחקירה כזו. הלכה למעשה אכן נוהלו בעבר חקירות כאלה כנגד כמה ראשי ממשלה, לרבות ראש הממשלה הנוכחי. חבר הכנסת דוד אמסלם מהליכוד הניח על שולחן הכנסת הצעת חוק (המכונה גם "החוק הצרפתי"), דומה להצעה שהגיש כבר בשנת 2017, המהווה הצעה לתיקון חוק יסוד: הממשלה. לפי ההצעה לא יאשר היועץ המשפטי לממשלה לחקור באזהרה ראש ממשלה מכהן, אלא בשל עבירת מין, אלימות, ביטחון או סמים - או אם דחיית החקירה עלולה לגרום לנזק ביטחוני או כלכלי משמעותי. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי "ראש ממשלת ישראל הוא אחד התפקידים המורכבים ביותר. עליו לקבל החלטות הרות גורל בסוגיות המשפיעות על הציבור כולו, ובכלל זה מהלכים מדיניים, ביטחוניים, כלכליים וחברתיים. משכך, עליו להיות מכוון כולו לעיסוק בנושאים אלה". לפי הצעת החוק, לאחר תום תקופת כהונתו של ראש הממשלה ניתן יהיה לחקור אותו, ולא תחול תקופת התיישנות.

התייחסות להצעה: אין ספק שחקירה פלילית, הכוללת גם אפשרות לניהול משפט פלילי בעקבותיה, הינה הגורם המכביד על תפקודו של ראש ממשלה. אך מן הצד האחר האינטרס הציבורי המובהק הוא שענייני המדינה לא ינוהלו בידי אדם החשוד בפלילים. גם מבחינתו - לא ראוי שמעל ראשו תרחף עננה במשך שנים, ככל שהוא טוען לחפותו. במציאות של כהונת ראש ממשלה המתמשכת לאורך שנים ארוכות - אין זה סביר לדחות את מועד החקירה למשך פרק זמן העלול להיות ארוך מאד, והדבר עשוי גם להקשות על ביצוע החקירה בהיבט הראייתי בבוא היום. לא ברור גם על פי אלו קריטריונים נבחרו סוגי העבירות בגינם לא ניתן לפתןח בחקירה על פי המוצע. האם, למשל, חשד לעבירות על טוהר המידות (כגון עבירת שוחד) של בעל תפקיד ציבורי כה בכיר אינו חמור דיו כדי להצדיק פתיחה בחקירה? בתפיסה כזו יש כדי לעודד שחיתות שלטונית. לא מובנת גם הכוונה ל"עבירת ביטחון" בהקשר זה. הרי אין להניח כי ראש ממשלה מכהן יעסוק בפעילות טרור, כך שמן הסתם הכוונה היא לעבירה שתוצאותיה עלולות להביא לפגיעה בביטחון המדינה בהיבט הרחב, וזו כבר הגדרה מעורפלת מאד. למען הסר ספק, ככל שמדובר בחוק שלא תהיה לו תחולה רטרואקטיבית, הרי שלא אמורה להיות לו כל השפעה על משפטו התלוי ועומד של ראש הממשלה נתניהו, ולכן אין לראותו כחוק פרסונלי.

י. הפסקת כהונה של שרים וסגני שרים עקב חשד לפלילים

על פי המצב המשפטי הקיים, קובע החוק כי כהונתו של שר או סגן שר תופסק בשל הליך פלילי רק לאחר שהורשע על ידי בית המשפט שקבע שיש בעבירה משום קלון. אולם, ראש הממשלה רשאי להעביר שר או סגן שר מכהונתו מכל סיבה שהיא וללא כל הנמקה, ובית המשפט העליון עסק בעבר במספר הזדמנויות בעניין סבירות שיקול הדעת של ראש הממשלה בהקשר זה. פסק הדין המנחה של בג"ץ בתחום זה, המכונה "הלכת דרעי-פנחסי" שניתן בשנת 1993, קבע כי עצם הגשת כתב אישום נגד שר או סגן שר עשוי לחייב את פיטוריהם בידי ראש הממשלה.

הצעת החוק הנוכחית, שהוגשה כהצעת חוק פרטית מטעמו של חבר הכנסת שמחה רוטמן, קובעת כי הליך העברה מכהונה של שר או סגן שר בשל חשד פלילי יתבצע על ידי הכנסת, בדרך בה ניטלת חסינות או זכות אחרת מחבר כנסת, בהצבעה של רוב חבריה. אם סבור היועץ המשפטי לממשלה שהמשך כהונתם של שר או סגן שר עלול לפגוע באמון הציבור, יהיה עליו להעביר חוות דעת בכתב בעניין לראש הממשלה, אשר יחליט בעניין על פי שיקול דעתו. אם כבר הוגש כתב אישום, הגשת חוות דעת בנוגע להעברת שר או סגן שר מכהונתם על ידי היועץ המשפטי לממשלה, תעכב את ההליכים בבית המשפט, ואלו יחודשו רק לאחר שיוכרע הדיון בנושא על ידי הכנסת. עוד נקבע בהצעה כי בית המשפט העליון לא יוכל לבחון את שיקול הדעת של הכנסת והממשלה בנושא זה, למעט חריג המאפשר לשר או לסגן השר עצמו שעניינו נדון - לעתור לבית המשפט העליון במקרה שכזה.

בדברי ההסבר להצעה נטען, בין היתר, כי היא תתקן את הפגיעה בהפרדת הרשויות, שכן ההחלטה בדבר העברת שר או סגן שר מכהונתם כוללת בתוכה שיקולים רבים שלבית המשפט העליון אין את הכלים לדון בהם או לשקול אותם, בעוד שהכנסת שנתנה את האמון בשר היא גם זו שאמורה להסירו. עוד נטען, כי ההצעה תעניק את המשקל הראוי לזכות לבחור ולהיבחר ולמימוש רצון הבוחר, תאפשר לשרים למלא את תפקידיהם, תחזק את טוהר ההליך הפלילי ותשיב לחזקת החפות ולזכויות הדיוניות את מעמדן.

התייחסות להצעה: מדובר בהצעה המקנה שוב כוח בלתי מוגבל לרשות המבצעת (שהכנסת נתונה לשליטתה המלאה) גם בסיטואציה של חשד כבד למעורבות בפלילים של מי מחבריה. היא מהווה זריקת מרץ לשחיתות השלטונית ופגיעה קשה בשלטון החוק ובאמון הציבור בטוהר פעולתן של רשויות השלטון.

יא. היפוך הנטל בעניין הסרת חסינות חברי הכנסת מפני העמדה לדין פלילי

על פי חוק חסינות חברי הכנסת המקורי (משנת 1951), לא ניתן היה להעמיד חבר כנסת לדין פלילי בשל אשמה שנעברה בזמן היותו חבר הכנסת או לפני שהיה לחבר הכנסת, אלא לאחר שניטלה ממנו החסינות לגבי עניין זה. לצורך נטילת חסינות מחבר הכנסת היה על היועץ המשפטי לממשלה להגיש בקשה בעניין זה לוועדת הכנסת והצעת הוועדה בדבר נטילת החסינות הובאה לאישור מליאת הכנסת. בשנת 2005 תוקן חוק החסינות, כך שמאז מוגש כתב אישום נגד חבר כנסת מוגש באישור היועץ המשפטי לממשלה, שמוסר עותק מכתב האישום לחבר הכנסת, ליושב ראש הכנסת וליושב ראש ועדת הכנסת. לאחר מסירת כתב האישום כאמור, רשאי חבר הכנסת בתוך 30 ימים לבקש שהכנסת, לפי הצעת ועדת הכנסת, תקבע כי תהיה לו חסינות בפני דין פלילי לגבי האשמה שבכתב האישום בשל אחת או יותר מהעילות הקבועות בחוק.

הצעת חוק שהוגשה מטעם שורת חברי כנסת מסיעת הציונות הדתית, כלשונם המפורשת בדברי ההסבר, "כחלק מתוכנית חוק וצדק לתיקון מערכת המשפט ולחיזוק הדמוקרטיה הישראלית" - מבקשת להחזיר את המצב לקדמותו. כלומר, שלצורך הגשת כתב אישום נגד חבר כנסת יהיה צורך בנטילת החסינות על ידי הכנסת, על פי הצעת ועדת הכנסת.

התייחסות להצעה: לכאורה, מדובר בעניין טכני גרידא, של שינוי סדר הפעולות לעניין הסרת חסינותו של חבר כנסת. אך למעשה מדובר כאן בעניין מהותי, ומכאן גם חשיבות הגשת הצעת החוק בעיני מציעיה: אם על פי המצב הנוכחי מוגש כתב האישום, ועל חבר הכנסת לנסות ולשכנע את הכנסת שלא להסיר חסינותו, הרי על פי התיקון המוצע - עובר הנטל ליועץ המשפטי לממשלה לשכנע את הכנסת להסיר את החסינות, כתנאי מוקדם להגשת כתב האישום. זהו עידוד לעבריינים (לכאורה) והכבדה לא ראויה על גורמי אכיפת החוק.

יב. הגורם עליו מטיל הנשיא את תפקיד הרכבת הממשלה

חוק-יסוד הממשלה בנוסחו הנוכחי קובע כי נשיא המדינה יטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת הנבחרים לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות השונות בכנסת.

על פי הצעת חוק פרטית שהגישו חברי הכנסת אליהו רביבו ודוד אמסלם מהליכוד, יתוקן חוק יסוד הממשלה כך שהנשיא יטיל את תפקיד הרכבת הממשלה על מי שהיה חבר הכנסת הראשון ברשימת המועמדים של אחת משתי הסיעות הגדולות ביותר בכנסת, בתנאי שאותו חבר הכנסת קיבל את המלצותיהם החתומות של מרב חברי הכנסת בתוך 20 ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות. אם קיבלו מספר מועמדים מספר שווה של המלצות, יטיל הנשיא את התפקיד על אחד מהם, לאחר שהתייעץ עם נציגי הסיעות בכנסת.

בדברי ההסבר להצעה נאמר כי המצב הקיים עלול להביא לעיוות מהותי של רצון הבוחר ולמצב אבסורדי בו מלאכת הרכבת הממשלה תוטל על חבר כנסת שאינו ראוי לעמוד בראשות הממשלה לאור תוצאות הבחירות. דמוקרטיה אמורה לשקף את רצון העם, שהוא הריבון. בדמוקרטיה, המפלגה שזכתה במספר המושבים הרבים ביותר בפרלמנט, או השנייה בגודלה אמורה להיות הציר המרכזי להרכבת הממשלה. מתן המנדט לנציג מן המפלגות הקטנות יותר מהווה פגיעה ברצון הריבון. זאת ועוד, נטען כי לשון החוק הקיים אינה מגדירה באופן ברור על מי צריך להיות מוטל התפקיד ומחייבת למעשה לבצע, בעת הטלת התפקיד, הערכת סיכויים של המועמדים השונים, כשלא ברור כיצד היא נעשית ועל פי אילו קריטריונים.

התייחסות להצעה: ברור כי הרקע להצעה זו הינו אירוע הרכבת הממשלה הקודמת בראשות נפתלי בנט, אף שמפלגתו זכתה בששה מנדטים בלבד בבחירות. יש לומר ביושר, כי ניתן להבין את תחושת אי-הנוחות שעורר האירוע האמור. זאת, לנוכח מידת הפער שהייתה במקרה קונקרטי זה בין ההישג בבחירות לכנסת לבין קבלת המנדט להרכבת הממשלה, באופן שעורר אף תחושה של סחטנות פוליטית. עם זאת, אלה כללי המשחק הדמוקרטיים, ובסופו של יום הייתה זו המסגרת שזכתה למרב המלצות חברי הכנסת והיחידה שהצליחה לזכות ברוב קואליציוני, משימה שראשי המפלגות הגדולות לא הצליחו בה. מן המקרה החריג האמור לא ניתן להסיק שיש לשנות את כל השיטה, במיוחד בהתקיים מצב בו יתחלקו הקולות באופן דומה בין שלוש או יותר מפלגות גדולות.

יג. הגבלת מנגנון התפזרות הכנסת

חוק יסוד הממשלה קובע כי הכנסת לא תחליט להתפזר לפני גמר תקופת כהונתה, אלא בדרך קבלת חוק לענין זה, ברוב חברי הכנסת. חוק יסוד הכנסת מוסיף וקובע כי הכנסת תתפזר במידה ולא יתקבל תקציב בתוך שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או עד היום ה-145 לכהונתה של ממשלה חדשה.

על פי הצעת חוק פרטית שהגישו חברי הכנסת אליהו רביבו ודוד אמסלם מהליכוד, לא תחליט הכנסת להתפזר לפני גמר תקופת כהונתה, אלא בתנאים הקבועים בחוק הקיים, ובתוספת הקביעה כי אם מתרחש הדבר בתקופה שלפני תום השנה הראשונה שלאחר תחילת כהונתה של הכנסת – יידרש כי חוק ההתפזרות יתקבל ברוב של שבעים חברי הכנסת לפחות. בנוסף, מוצע למחוק את הסעיף המחייב התפזרות של הכנסת גם במידה שלא יתקבל תקציב בתוך שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או עד היום ה-145 לכהונתה של ממשלה חדשה.

בדברי ההסבר להצעה נאמר כי כך יובטח אורך חיים מינימלי של שנה לכנסת ותימנע היווצרות מצב בו הכנסת תתפזר לעיתים תכופות, כך שהמדינה לא תיקלע למשברים פוליטיים ולחוסר יציבות כפי שקרה בעת האחרונה.

התייחסות להצעה: הממשלה שואבת את כוחה מאמון הכנסת, ואין זה סביר לבצע "החייאה מלאכותית" שלה מקום שאמון זה אינו מתקיים, אפילו אם הדבר מתרחש במהלך השנה הראשונה לכינון הכנסת. מתן לגיטימציה לפעילות הממשלה בלא תקציב מאושר עומד סתירה לסדרי מנהל תקין בסיסיים.

יד. בחירה ישירה לראשות הממשלה ותוספת מנדטים למפלגות הקואליציה

מטרת הצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת אליהו רביבו מהליכוד - לתיקון חוק יסוד הממשלה - היא להביא להכרעה במקרים שבהם לא הצליח אף אחד מהמועמדים להקים ממשלת אחדות או ממשלה צרה כלשהי לאחר הבחירות לכנסת, אם קיים "חשש כבד כי יציאה לבחירות נוספות תשיר את המצב כמות שהוא". לפיכך מוצע כי במקרה שבו תוצאות הבחירות לכנסת לא הובילו לידי הכרעה בהתאם ללוח הזמנים הקבוע בחוק היסוד, יש להכריע את הכף לטובת אחד הצדדים בשלב בחירות נוסף. בשלב הבחירות הנוסף תתקיים בחירה ישירה לראשות הממשלה. כדי שתוצאות הבחירה הישירה לראשות הממשלה לא תהיינה עקרות, מוצע לתת לסיעות המרכיבות את הקואליציה תוספת של 10% מהמושבים בכנסת, כלומר 12 מנדטים נוספים, שיהוו "שובר שוויון" שיאפשר לראש הממשלה שנבחר באופן ישיר להקים ממשלה שתוכל למשול. המנדטים הנוספים יחולקו לאחר הבחירות, לסיעות שחתמו על הסכמים בהן הן מתחייבות לתמוך בממשלה, באופן יחסי, בהתאם למספר המנדטים שקיבלה כל סיעה בבחירות לכנסת, וחלוקת המנדטים כאמור לא תשתנה בתקופת כהונתה של אותה הכנסת.

בדברי ההסבר להצעת החוק נטען כי "תכלית החוק היא להגביר את כוחה של הרשות המבצעת בכנסת. הנסיבות הפוליטיות הנוכחיות מוכיחות את החיוניות של הצעה מסוג זה. מתן המשקל הפרלמנטרי העודף לסיעות הקואליציה נועד לתרום למשילות ולהגביר את יכולתה של הממשלה לפעול במשטר הפרלמנטרי הקיים בישראל. התוספת האמורה נותנת מענה מאוזן לקושי שנוצר במצב הנוכחי, ולא מובילה לסטייה משמעותית מהייצוג היחסי בכנסת של כלל האוכלוסייה".

התייחסות להצעה: לא ברור מתוך הצעת החוק מהו המנגנון מכוחו ייקבע כי אכן קיים חשש של ממש שבחירות נוספות לא יביאו לשינוי במצב. גם ההנמקה העומדת בבסיס ההצעה, לפיה כוונתה להגביר את כוחה של הממשלה בכנסת, אינה ברורה לגמרי, וזאת לנוכח המשמעת הקואליציונית המבטיחה לה שליטה כאמור גם היא נהנית מרוב קטן.

לעניין מרכיב שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה, בעבר אמנם הייתה נהוגה בישראל למשך פרק זמן של כעשור שיטה כזו. החוק שנחקק ב-1992 וכונה בשם "חוק הבחירה הישירה", אמור היה להיות השלב הראשון ברפורמה שהוצעה אז בשיטת הבחירות בישראל. ושלושה ראשי ממשלה נבחרו בבחירות ישירות על פי הוראת החוק (בנימין נתניהו, אהוד ברק ואריאל שרון). עם זאת, בעקבות כישלון החוק לא המשיכה הרפורמה, ובשנת 2003 הוחזרה שיטת הבחירות לקדמותה בשינויים מינוריים. ההבדל הגדול בין המצב אז לבין ההצעה הנוכחית, הוא שאז היו אלה כללי המשחק הברורים לפני היציאה לבחירות, והציבור ידע מראש כי הוא נדרש לבחור בשני פתקים נפרדים - בראש ממשלה ובמפלגה, וכלכל הצבעתו בהתאם. ההצעה הנוכחית שהינה מין "יצור כלאיים" לא ברור בין שתי שיטות הבחירות, היא למעשה הצעה אנטי-דמוקרטית. היא מקנה - תוך עיוות מלאכותי של תוצאות הבחירות - תוספת כוח משמעותית ובלתי ראויה למפלגות הקואליציה, תוך החלשה במקביל של כוח מפלגות האופוזיציה. הצעה זו עומדת בסתירה בוטה לשיטת הבחירות הנהוגה בישראל, השיטה היחסית, ומקרבת אותה לשיטת הבחירות הרובניות, דהיינו בחירות שהזוכה בהן זוכה בתפקיד באופן מוחלט, ויריבו אינו זוכה בדבר.

טו. מענק יחסי למפלגות המקיימות בחירות מקדימות

במצב הנוכחי ניתן למפלגות מימון מטעם המדינה לקראת מערכת הבחירות, בהתאם למידת הצלחתן במערכת הבחירות הקודמת.

על פי הצעת חוק של חבר הכנסת שלום דנינו מהליכוד, אם נבחרו שני שלישים לפחות מחברי הכנסת הנמנים עם סיעה בבחירות מקדימות ("פריימריז"), תקבל המפלגה תוספת למימון הוצאות הבחירות, בהתאם למספר בעלי זכות ההצבעה בבחירות המקדימות.

התייחסות להצעה: הצעה זו טומנת בחובה היבט חיובי לכאורה, במובן זה שהיא מעודדת הליך דמוקרטי באופיו של בחירות מקדימות, על פני הליכים פחות דמוקרטיים באופיים של בחירת המועמדים לכנסת בידי ראש המפלגה או בידי ועדות מינויים למיניהן (כפי שמתקיימים ברוב המפלגות). עם זאת, יש לזכור כי גם במפלגות בהן נהוגים פריימריז, רווחות תופעות פסולות של "דילים", "רשימות מומלצים" ו"רשימות חיסול", כך שהחזות הדמוקרטית אינה מדויקת. מעבר לכך, כדאי לשים לכך שהמפתח המוצע הוא בהתאם למספר בעלי זכות ההצבעה בבחירות המקדימות ולא בהתאם למספר המצביעים בפועל בהן. המשמעות המעשית הינה כי מפלגת הליכוד, הזוכה כבר ממילא למימון מפלגות גבוה, שהינה בעלת בסיס מתפקדים רחב מאד - היא שתזכה לתוספת תקציב משמעותית נוספת וליתרון בלתי הוגן על פני המפלגות האחרות.

טז. ביטול השבתון ביום הבחירות לכנסת וביום הבחירות לרשויות המקומיות

על פי המצב החוקי הנוהג בישראל החל מקום המדינה ועד היום - מצב המעוגן בחוק יסוד הכנסת, חוק הבחירות לכנסת וחוק הרשויות המקומיות (בחירות) - יום הבחירות לכנסת, כמו גם יום הבחירות לרשויות המקומיות הינם ימי שבתון מעבודה.

על פי הצעת חוק שהגישו חברי הכנסת אורי מקלב ומשה גפני ממפלגת יהדות התורה, יתוקנו דברי החקיקה האמורים, כך שיבוטלו ימי השבתון בבחירות, והעובדים יידרשו להגיע למקומות עבודתם ולעבוד בפועל לפחות מחצית משעות העבודה הרגילות. על פי ההצעה, הקלפיות תהיינה פתוחות להצבעה ביום הבחירות ללא הפסקה מן השעה 13:00 בצהריים עד השעה 23:00 בלילה (ולא משה 7:00 בבוקר עד השעה 22:00, כמקובל היום). על פי המוצע, במערכת החינוך יתקיים יום לימודים מקוצר, עד שעות הצהריים המוקדמות.

מגישי ההצעה מנמקים אותה בכך שיום השבתון גורם למשק הפסדים ונזקים עצומים, בסדר גודל שבין מיליארד וחצי לארבעה מיליארד ש"ח. נוסף על כך, מכיוון שרוב הקלפיות ממוקמות במוסדות חינוך, גם לתלמידי מערכת החינוך נגרם הפסד של יום לימודים. על פי הנטען, רק בשלוש מדינות בעולם נקבע יום הבחירות כיום שבתון ובמדינות אחרות יום הבחירות נקבע מלכתחילה בסוף שבוע שהוא ממילא שבתון. גם חברי כנסת מכל הקשת הפוליטית וגם יושבי ראש ועדות בחירות בעבר הביעו תמיכתם בביטול יום השבתון. עוד נטען כי מצוות השבתון אינה נשמרת ממילא בידי עסקים רבים מאוד שהוא אמור לחול עליהם. לגבי קיצור שעות ההצבעה, טוענים מציעי הצעת החוק כי שעות הצבעה ארוכות גורמות לכך שבסוף יום ההצבעה מזכירי וחברי וועדות הקלפי עייפים ואינם ערניים מספיק כדי לבצע את מלאכת ספירת הקולות באופן מדויק ומיטבי. מה שגורם לטעויות ותקלות רבות בספירת הקולות ולתוצאות הצבעה שגויות.

התייחסות להצעה: הרציונל העומד בבסיס המצב הקיים הינו מתן אפשרות מקסימלית למימוש הזכות לבחור, שהינה אחת מן הזכויות הבסיסיות בדמוקרטיה. כל שינוי בהקשר זה יפגע במידה כזו או אחרת באותה זכות. הדבר עלול בסבירות גבוהה להביא להקטנת אחוז ההשתתפות בבחירות. כמו כן, טומן בחובו השינוי יצירה של אפליה בין אוכלוסיות שבהן שיעור התעסוקה הינו נמוך יחסית (כמו אוכלוסיית הגברים במגזר החרדי) לבין אוכלוסיות בהן שיעור התעסוקה גבוה, ולפגוע באפשרותם של המשתייכים לאוכלוסיות האחרונות לממש את הזכות הדמוקרטית לבחור. השינוי המוצע ייצור גם קשיים טכניים משמעותיים, למשל כאלה הנובעים מכך שרוב הקלפיות ממוקמות במוסדות החינוך, או כאלה הנובעים מכך שעובדים רבים מועסקים ביום הבחירות לטובת ניהולן התקין.

יז. מינוי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בידי יושב ראש הכנסת

על פי המצב המשפטי הקיים מתמנה יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, שהינו בעל סמכויות שונות לעניין ניהול הבחירות לכנסת, מקרב שופטי בית המשפט העליון המכהנים, בידי נשיא או נשיאת בית המשפט העליון.

על פי הצעת חוק שהגיש חבר הכנסת אליהו רביבו מהליכוד, לבקשת ראש הממשלה נתניהו, תופקע סמכות המינוי מנשיאת בית המשפט העליון ותועבר ליושב ראש הכנסת. לפי ההצעה, ימונה יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לפי המלצת יושב ראש הכנסת בידי מליאת ועדת הבחירות המרכזית, ובכל מקרה לא יהיה שופט עליון מכהן או בדימוס. מגיש ההצעה הסביר כי "הגיע הזמן שבוועדת הבחירות המרכזית, שלה תפקיד משמעותי ומרכזי במיוחד בניהול ההליך הדמוקרטי בישראל, לא יהיה עוד מצב של ניגוד עניינים בו שופט העליון העומד בראשה הוא גם עמיתם בפועל של השופטים בבג"ץ הדנים בעתירות כנגד החלטות הוועדה... הצעת החוק תאפשר למנות יו"ר לועדת הבחירות שלא יהיה לו ניגוד עניינים כה ברור תוך חיזוק הדמוקרטיה הישראלית".

התייחסות להצעה: מדובר בהצעה פסולה בתכלית. תפקיד יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית הוא תפקיד א-פוליטי, מקצועי ונטולת פניות, וזאת על מנת להבטיח את טוהר הבחירות וקבלת ההחלטות על ידי היו"ר בעתירות של הסיעות זו נגד זו, ובכלל זה פסילת מועמדים. הצעת החוק הופכת את המשרה לפוליטית, ופוגעת בטוהר הבחירות, שכן היא יוצרת חשש למחויבות של היו"ר למי שבחר בו. מינוי אדם שאינו שופט בית המשפט העליון לתפקיד גם יפגע ביכולתו המקצועית להכריע בסוגיות המשפטיות שיעלו בעתירות שתוגשנה אליו וכן תכרסם במידת האמון והלגיטימציה הציבורית שתינתן להחלטותיו.

נכון לעכשיו, הודיע מגיש ההצעה כי החליט למשוך אותה "בעקבות פניית יו"ר הקואליציה וכדי למנוע תאוריית קונספרציה באופוזיציה".

יח. קבלת תרומות על ידי עובד ציבור

הצעת חוק פרטית, המכונה גם "חוק התרומות" או "חוק המתנות", של חבר הכנסת עמית הלוי ממפלגת הליכוד, לתיקון חוק שירות הציבור (מתנות). לפי ההצעה יהא עובד ציבור רשאי לקבל תרומה כספית למימון הליך משפטי או הליך רפואי, עבורו או עבור בני משפחתו, אם התרומה לא ניתנה על ידי גורם הכפוף אליו או שיש לו סמכות לקבל החלטה לגביו, ובתנאי שבתרומה ייעשה שימוש רק למטרה לשמה נועדה. התיקון המוצע מיוחס ישירות לכוונה להכשיר תרומות של מיליוני שקלים שקיבל בנימין נתניהו מבן דודו וכן סכומים נוספים בסדרי גודל כאלה שנאספו עבורו במימון המונים, ועד כה נבצר ממנו לעשות בהם שימוש.

התייחסות להצעה: מדובר בהצעה פסולה מיסודה, הן לנוכח הרקע הפרסונלי להעלאתה והן לנוכח תוכנה באופן כללי. ההצעה חותרת תחת הרציונל העומד בבסיס חוק המתנות. אף אם אין המדובר בהכרח בסיטואציה שוחדית במובנה הדווקני, הרי שמתקיים לפחות מצב של "שלח לחמך על פני המים", ציפייה טבעית של התורמים לקבלת טובות הנאה עתידיות מן הנתרם ובמקביל יצירת תחושת מחויבות מצד הנתרם. הדבר עלול אף לעורר תופעות שליליות של "תחרות" בין תורמים פוטנציאליים ותחושות לחץ וחוסר נעימות אצל כאלה שיימנעו ממתן תרומות. ואכן, בחוות דעת היועצת המשפטית לממשלה שהוגשה לקראת הדיון בהצעה במסגרת ועדת השרים לענייני חקיקה, הובעה התנגדות נחרצת להצעה, תוך קביעה כי היא פוגעת באופן מהותי בטוהר המידות בשירות הציבורי ובאמון הציבור בו, וכי יש בה כדי לפתוח פתח של ממש לשחיתות שלטונית.

לקראת הכנת ההצעה לקריאה הראשונה הוכן נוסח מתוקן שלה. על פי הנוסח החדש, תצומצם הגדרת "עובד ציבור", כך שבגד זה יבוא רק נבחר ציבור או נושא משרה. בין אלה שתפקידיהם ייכללו בהגדרה יהיו ראש הממשלה, שרים, סגני שרים, חברי כנסת, ראשי רשויות מקומיות וחברי מועצות של רשויות מקומיות. עובד ציבור שאינו נבחר, לא יהא רשאי לקבל תרומה כספית, אלא אם כן ועדת היתרים התירה קבלת תרומה "לאחר ששוכנעה כי יש בכך צורך חריג ועל בסיס אסמכתות שהוצגו לפי דרישתה".

התייחסות להצעה העדכנית: ההצעה החדשה מצמצמת לכאורה את היקף הבעיה, אך במובנים מסוימים רק מעמיקה אותה ומחמירה את המצב בהשוואה להצעה המקורית. כל הקשיים נותרו על כנם, אלא שכאן נוסף "חטא על פשע" בדמות תוספת מרכיב של פגיעה בעיקרון השוויון בפני החוק. ההצעה החדשה יוצרת אפליה בוטה בין שני מעמדות - מעמד הבכירים "המורמים מעם" שיוכלו לקבל את התרומות, לעומת מעמד עובדי הציבור "פשוטי העם" שעליו ייאסר הדבר.

יט. ביטול עבירת מרמה והפרת אמונים

עבירת מרמה והפרת אמונים הינה עבירה המופיעה בקודקס הפלילי (חוק העונשין) הישראלי, ומכוחה הועמדו לדין בעבר עובדי ציבור לא מעטים. זו גם אחת העבירות המרכזיות המיוחסות לראש הממשלה נתניהו במסגרת כתב האישום שהוגש נגדו במשפטו התלוי ועומד. במסגרת הצעת חוק שהגיש חבר הכנסת דודי אמסלם מהליכוד מוצע לבטל את העבירה האמורה ולמחוק אותה מספר החוקים. בדברי ההסבר להצעה נטען כי "מדובר בעבירת סל עמומה שכיום אין לה כמעט אח ורע במדינות בעולם. עבירה זו לא עומדת בקנה אחד עם כלל היסוד בשיטת המשפט הישראלית לפיו אין עונשין אלא אם כן מזהירין מאחר והיסוד העובדתי של עבירה זו לא מוגדר באופן ברור ומי שמואשם בעבירה זו לא יכול לצפות שמעשיו ייכנסו בגדר עבירה זו".

התייחסות להצעה: ראשית, צריך לציין שבניגוד לנטען בדברי ההסבר - במדינות דמוקרטיות נאורות לא מעטות, כמו צרפת, קנדה, ארה"ב ואנגליה - קיימת עבירה דומה. עם זאת, העבירה בנוסחה הנוכחי אכן עמומה מאד, תוכן הסעיף חוזר למעשה על כותרתו ואינו כולל פירוט של היסודות ההתנהגותיים שיש בהם כדי להוות מרמה והפרת אמונים. בעבר קבע בית המשפט כי לצורך התקיימות יסודות העבירה נדרש שעובד הציבור יימצא בניגוד עניינים חריף בעת קבלת החלטות, אך לכך צריך להצטרף יסוד נורמטיבי, שהוא הבעייתי להגדרה - פגיעה מהותית באחד או יותר משלושה הערכים המוגנים: אמון הציבור, טוהר המידות והאינטרס הציבורי. מצב זה עומד בסתירה לעיקרון החוקיות, המחייב שהתנהגות המהווה עבירה פלילית תהיה ברורה וידועה מראש. העמימות הזו יוצרת שורה של בעיות, לרבות: קושי בהכוונת ההתנהגות והתווית גבולות המותר והאסור, גם של עובדי ציבור ישרים; חשש מפני הרתעת-יתר במילוי התפקיד; פגיעה בהרתעה של עובדי ציבור הנוטים לפעול באופן מושחת, מתוך תקווה סבירה להימלט מן הדין; בלבול והעדר בהירות אצל גורמי האכיפה, בנוגע להחלטות בדבר חקירה והעמדה לדין.

מקובל לראות את העבירה ככזו החלה במקרים בהם עובד ציבור השתמש לרעה בתפקידו הציבורי בסיטואציה בה לא התקיימה קבלת דבר תמורת פעולה מסוימת (כגון קבלת שוחד). ביטול העבירה במקרים כאלה יהווה מכת מוות למאבק בשחיתות השלטונית. כפי שנכתב בהקשר זה בפסק הדין המנחה של בית המשפט העליון "האיסור הפלילי על הפרת אמונים הוא מכשיר מרכזי למאבקה של החברה לשמירה על טוהר השירות והשורות, למניעת סטיות מהשורה, ולהבטחת אמון הציבור במשרתי הציבור. ביטולה של העבירה או אף צמצומה מעבר לנדרש יפגע בכוחה של החברה להגן על עצמה מפני עובדי ציבור העושים שימוש לרעה בכוח השלטון". לכך נוסף גם ההיבט הפרסונלי הבעייתי, שלא ניתן להתעלם ממנו, דהיינו היות העבירה האמורה מצויה במוקד משפטו של נתניהו וההשלכות האפשריות של ביטולה על המשפט.

הפיתרון הנכון אינו טמון, אם כן, בביטול מוחלט של העבירה אלא בניסוחה מחדש באופן מפורט, בהיר ומוגדר יותר.

כ. הפיכת מעמד חוות דעת הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה לבלתי מחייב

על פי המצב הקיים כיום, היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה נחשבים כזרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה, וכפופים לו מבחינה מקצועית (להבדיל מכפיפותם המנהלית למשרד בו הם מוצבים). חוות דעתם המשפטית מהווה את הפרשנות המשפטית המחייבת של הדין, כל עוד לא נפסק אחרת על ידי ערכאה משפטית מוסמכת.

הצעת ח"כ רוטמן כוללת את הפרטים הבאים: ראש הממשלה והשרים יהיו מוסמכים לקבוע עמדתם בעניינים משפטיים; עצה משפטית שתינתן להם לא תחייב אותם ולא יהיה בה כדי לשנות את המצב המשפטי מבחינתם; הם יהיו רשאים לפעול בניגוד לעצה המשפטית שקיבלו; הם יקבעו את העמדה המשפטית שתוצג מטעמם בערכאות משפטיות; הם יוכלו לבחור את הגורם שייצג את עמדתם בערכאה משפטית, לרבות אפשרות הסתייעות בעורך דין פרטי.

התייחסות להצעה: ההצעה הזו היא מתכון בדוק לאנרכיה, כתוצאה צפויה מחריגה קבועה של גורמי הרשות המבצעת מהוראות הדין המחייב, לא בהכרח מתוך כוונת זדון אלא לעיתים אף מחוסר ידיעה. ייעוץ משפטי הוא מקצוע לכל דבר, המצריך ידע, הכשרה, ניסיון, התעדכנות מתמדת ופיתוח מומחיות תוכן מקצועית קונקרטית בתחום המשפטי הרלוונטי. לראש הממשלה והשרים (אגב, גם לאלה מהם שהינם בעלי השכלה משפטית ברמה כזו או אחרת) אין את הכלים הנדרשים לגיבוש עמדה משפטית ראויה ולקביעת המצב המשפטי הנכון. הייעוץ המשפטי אינו אמור להיתפס כגורם לעומתי, אלא כגורם מקצועי וכשומר סף שמטרתו לסייע לשר בהיבט המשפטי בקידום מדיניותו בגבולות החוק, וחלקו האחרון של המשפט אינו חשוב פחות מחלקו הראשון. למעשה, הייעוץ המשפטי מספק לשר מעטפת הגנה משפטית, ומונע ממנו לפעול בניגוד לחוק ובכך לגרום תקלה או עוול, ולסכן אגב כך אף את עצמו. אכן, יש להימנע ממצב שבו היועצים המשפטיים יהיו קובעי המדיניות, אך כדאי מאד להסתייע בהם לסימון גבולות מתחם הלגיטימיות, בתוכו יוכלו מקבלי ההחלטות לקבלן. ההצעה מטשטשת גם את ההבדל בין סוגים שונים של חוות דעת משפטיות: חוות דעת משפטית הקובעת כי פעולה מסוימת היא בלתי חוקית באופן מובהק - היא מחייבת ולא ניתן לסטות ממנה. לעומת זאת, כאשר מדובר בחוות דעת משפטית המציינת מספר חלופות אפשריות מבחינה חוקית, תוך ציון העדפה לחלופה מסויימת – ראוי אמנם כי בעל הסמכות יתן משקל להמלצת הייעוץ המשפטי בנוגע לחלופה המועדפת, אך בסופו של יום אינו חייב לקבלה. במקרה כזה ראוי לאפשר לו, במידת הצורך, גם ייצוג משפטי עצמאי. מן הצד האחר, ככל שהיועץ המשפטי אינו מסוגל להגן על מדיניות השר הממונה עליו, אף במצב בו אינה בלתי חוקית – הצעד הראוי והמצופה מצידו הינו התפטרות מתפקידו.

כא. הפיכת משרות היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למשרות אמון

נושא הפיכת הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה למשרת אמון אישית של השר והמנכ"ל המכהנים בנקודת זמן נתונה, דהיינו מתן יכולת בלתי מוגבלת לגורמים אלה להחליט על מינויים או על הדחתם מתפקידם בכל עת, מצא ביטוי מפורש כבר בהסכם הקואליציוני שנחתם בין מפלגות הליכוד והציונות הדתית.

במסגרת הצעת חוק שהוגשה מטעמו של חבר הכנסת דוד אמסלם, מוצע לקבוע כי היועץ המשפטי לממשלה, היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ופרקליט המדינה - יהיו מינויים במשרות אמון. הצעות פרטיות דומות הוגשו גם מטעמם של חברי הכנסת מיקי זוהר מהליכוד, אליהו רביבו מהליכוד, חנוך מילביצקי מהליכוד ושמחה רוטמן מהציונות הדתית.

בדברי ההסבר להצעות החוק נטען כי שינוי זה יביא להגברת המשילות ולחיזוק משרדי הממשלה, כך שיוכלו ליישם את מדיניות השר המופקד עליהם בצורה מיטבית והרמונית ולא לעומתית ומסכלת. כן הובהר כי בארה"ב, למשל, לאחר כל מערכת בחירות, מסיימים היועצים המשפטיים של כלל משרדי הממשלה את תפקידם ובמקומם ממונים על ידי הממשל הנבחר "פקידים" התואמים את השקפתו של הממשל החדש, על מנת לאפשר לו לתפקד בצורה טובה וליישם את המדיניות שלשמה נבחר. עוד צוין, כי התפיסה העומדת בבסיס ההצעה היא שתפקיד היועץ המשפטי לסייע לשר להגשים את מדיניותו ולהעניק לו את הכלים המשפטיים המתאימים. למטרות פיקוח ובקרה קיימים גופים אחרים – מבקרי המשרדים, מבקר הממשלה, בתי המשפט ומערכות אכיפת החוק.

התייחסות להצעה: חובתם הבסיסית של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה הינה לשלטון החוק, ולא חובה פרסונלית כלפי השר הממונה. ההתייחסות אל בעלי המקצוע המשפטיים כאל "פקידים" היא חלק מרכזי בבעיה, והתפיסה לפיה הם אינם מהווים גורמי פיקוח וביקורת - מבטאת חוסר הבנה בסיסית של תפקידם. באפשרות להפוך את משרות הייעוץ המשפטי למשרות אמון טמונות סכנות רבות מאד: פגיעה בעצמאות היועצים המשפטיים וביכולתם האפקטיבית לשמש שומרי סף, תוך הפיכתם לעושי דברם של הגורמים הפוליטיים; הטיית חוות הדעת המקצועית על מנת לשאת חן בעיני השר; מינוי תדיר של יועצים משפטיים חסרי ניסיון רלוונטי, תוך ויתור מודע על ניסיון מקצועי נרכש ועל זיכרון ארגוני; פגיעה מובהקת באינטרס הציבורי של פעולת המנהל במסגרת החוק; סירוס מוחלט של יכולת היועץ המשפטי לממשלה להנחות מקצועית את היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, וכתוצאה מכך גם פגיעה באחידות הייעוץ המשפטי; פגיעה באמון בתי המשפט בחוות דעת הייעוץ המשפטי; פגיעה באמון הציבור בתקינות עבודת משרדי הממשלה ועוד.

כב. הפיכת משרות הסמנכ"לים במשרדי הממשלה למשרות אמון

במצב הקיים, סגני המנהלים הכלליים במשרדי הממשלה הינם אנשי מקצוע בתחומים הרלוונטיים, בעוד שתפקידי המנהלים הכלליים נחשבים כמשרות אמון.

על פי הצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת משה סעדה מהליכוד, תמנה הממשלה לכל משרד מנהל כללי וסגן מנהל כללי על פי הצעת השר הממונה על אותו משרד, מבלי שעל המינוי תחול חובת המכרז. היו המנהל הכללי או סגן המנהל הכללי עובדי קבע בשירות המדינה, יתמנו במינוי זמני, תוך שמירת דרגתם ומשרתם הקודמת, כל עוד הם משרתים במשרה כאמור, ושירותם יזכה אותם בוותק.

בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי הממשלה כרשות מבצעת, הנבחרת על ידי העם ונציגיו, אחראית ומוסמכת לממש את מדיניותה בכל התחומים, ולשם כך, נדרש כל שר במשרדו לקבל את הכלים הנחוצים למילוי תפקידו בצורה הטובה ביותר.

במסגרת זו, בסמכותו של כל שר למנות מנהל כללי למשרדו במשרת אמון, כדי להבטיח את מחויבותה של הזרוע המבצעת של השר למדיניותו. מטבע הדברים, ניהול משרד ממשלתי כרוך בעבודה רבה ועומס רב, ורבות מהמשימות שיש לבצע מוטלות למעשה על הדרגים הכפופים למנהל, הם סגניו, המופקדים על ניהולו השוטף של המשרד וביצוע משימותיו. כאשר הסגנים אינם אנשי אמון של השר או המנהל, נמצא פעמים רבות שמדיניות השר אינה מיושמת בשל מחלוקות. לפיכך, הצעת חוק זו מבקשת להפוך את תפקיד סגן המנהל הכללי במשרדי הממשלה למשרת אמון.

התייחסות להצעה: הצעה זו תהפוך גם את תפקידי הסמנכ"לים למשרות בעלות אופי פוליטי, על חשבון מקצועיות ממלאי תפקידים אלה. כתוצאה מכך צפוי להיפגע תפקודם המקצועי של משרדי הממשלה.

כג. אפשרות למינוי לתפקידים בכירים במשרד ממשלתי בעלי זיקה פוליטית לשר

על פי המצב החוקי הקיים כיום, מי שמעוניין להגיש מועמדותו לכהונת דירקטור או יושב ראש דירקטוריון מטעם המדינה או מנכ"ל בחברה ממשלתית, בחברה מעורבת או בחברת בת ממשלתית, וכן לכהונת חבר מועצה, יו"ר מועצה או מנכ"ל בתאגיד - נדרש להצהיר שאין לו כל זיקה אישית, עסקית או פוליטית לאחד משרי הממשלה, כדי שהוועדה לבדיקת מינויים תוכל להמליץ על מינויו. למרות הסייג שנקבע בחוק, לפיו אם נמצא שלאותו מועמד, על אף הזיקה הפוליטית לאחד משרי הממשלה, יש כישורים מיוחדים, ובהתאם ניתן למנותו לתפקיד ולהתעלם מזיקה זו, פירש בית המשפט העליון את המושג "כישורים מיוחדים" בצורה מחמירה: מועמד בעל זיקה לשר כשיר לעבור את תנאי הסף של "כשירות מיוחדת" רק אם בשל כישוריו המיוחדים משקלה הסגולי של תרומתו לחברה צפוי להיות כה מכריע, עד כי הדבר מצדיק ליטול את הסיכון הטבוע במינויו בשל קשריו עם שר משרי מהממשלה.

על פי הצעת חוק שהגיש חבר הכנסת אלי דלל מהליכוד, יימחקו מסעיף החוק הקיים המילים "או פוליטית", כך שתיוותר על כנה רק הדרישה להעדר זיקה עסקית לשר. כפועל יוצא מתיקון החוק יתוקן גם הסעיף בשאלון וכך מועמד לתפקיד שהוא פעיל פוליטית לא ייאלץ להצהיר על כך. לפי דברי ההסבר להצעה, "תיקון זה נועד לתקן עוול של שנים רבות אשר פוגע בחופש העיסוק ובשוויון של מועמד שהוא פעיל פוליטית ומגיש מועמדות לאחד מהתפקידים האמורים, ולאפשר לו גישה להגשת מכרזים לתפקידים אלו בתפקידים ציבוריים".

התייחסות להצעה: משמעות התיקון המוצע הינה שאנשים יוכלו להתמנות לתפקידים בכירים על בסיס קרבתם הפוליטית לשר הנוגע בדבר, גם אם אינם בעלי כישורים בולטים. זה עתיד להוביל לשימוש בשיקול זר לצורך קביעת זהות המתמנים, לירידה באיכות משרתי הציבור הבכירים וליצירת פתח לשחיתות שלטונית.

כד. שקילות תעודת הסמכה של הרבנות לתואר אקדמי לצורך מינוי בשירות המדינה

על פי הצעת חוק שהגיש חבר הכנסת אוריאל בוסו מש"ס, יתוקן חוק שירות המדינה (מינויים), כך שלשם הבטחת עמידה ביעדי ייצוג הולם של בני האוכלוסייה החרדית יראו, לצורך עמידה בתנאי הסף לקבלה לעבודה, לקידום בתפקיד או לצורך עמידה במכרז, מועמד שהוא בעל תעודת "יורה יורה" מטעם הרבנות הראשית לישראל כבעל תואר ראשון; ומועמד שהוא בעל תעודת "ידין ידין"מטעם הרבנות הראשית לישראל כבעל תואר שני.

בדברי ההסבר להצעת החוק, צוין כי למרות שמדיניות הממשלה המוצהרת דוגלת בשילוב מיעוטים בשוק התעסוקה, תנאי הסף הנדרשים לשם קבלה לתפקידים שונים הופכים למחמירים יותר ויותר, עד כדי כך שבכוחם להפוך את החוק ל"אות מתה". אם בעבר במרבית המשרות נדרש המועמד להצגת השכלה כללית, עם הזמן עלתה הדרישה לתואר ראשון ולתואר שני ומעלה, כאשר לא פעם הקשר בין המשרה עליה מתמודד המועמד לבין החומר הנלמד או תחום מומחיותו הוא רופף. זאת מתוך ההבנה הבסיסית היא, שעצם הלימודים מצביעים על שאפתנות, רצינות פיתוח דפוסי חשיבה וכדומה, שיש בהם כדי להעיד על המועמד. לפי הנטען, הליך ההסמכה לרבנות "יורה יורה" ולדיינות "ידין ידין" כולל בחינות רבות בכתב ובעל פה כמו גם תנאים רבים נוספים, כשמשך הלימודים אינו קצוב בזמן אלא ביכולת הלמידה וההבנה של האדם, ובממוצע נע בין שש לעשר שנים. כמו כן מפוקחות הבחינות (לרבות רמתן והטוהר שלהן) באופן הדוק על ידי הרבנות הראשית. לבסוף נטען עוד כי מדיניות המחוקק בשנים האחרונות היא להכיר בלימודים אלה כשווי ערך ללימודים אקדמיים, כך נעשה ביחס לעיסוק בגישור, ולעניין תנאי סף ברשויות המקומיות.

התייחסות להצעה: מבלי להמעיט מערכן של הכשרות הרבנות הראשית, עדיין קשה לראות בהן תחליף הולם ללימודים אקדמיים. לימודים אלה מגלמים בתוכם השכלה כללית רחבה יותר, במקצועות ליבה ובתחומים נוספים העשויים לתרום במישרין או בעקיפין למילוי ראוי של התפקיד. לצורך רכישת התארים האקדמיים נדרשת עמידה בסטנדרטים גבוהים. לפיכך, קיים חשש כי השינוי המוצע יוביל להנמכת רמת הכישורים של ממלאי התפקידים, וכפועל יוצא מכך לפגיעה באיכות השירות הציבורי. את קידום אוכלוסיות המיעוטים, ובכלל זה האוכלוסיה החרדית, בשוק העבודה - לרבות בשירות הציבורי - ראוי להשיג בדרכים אחרות, כגון מתן עדיפות בקבלה ללימודים האקדמיים.

כה. הרחבת סמכויות השר לביטחון לאומי ביחס להתנהלות משטרת ישראל

הצעת תיקון לפקודת המשטרה, בה נקבע, תחילה, כי המשטרה כפופה למרות הממשלה וכי השר הממונה עליה מטעם הממשלה הוא השר לביטחון לאומי. בהמשך, הוקנו לשר סמכויות להתווית מדיניות המשטרה ועקרונות כלליים לפעולתה (לרבות לעניין סדרי עדיפויות, תכניות עבודה, הנחיות כלליות וניהול התקציב), וכן להתווית מדיניות כללית בתחום החקירות (לרבות קביעת סדרי עדיפויות עקרוניים, אך מבלי לגרוע מחובת המשטרה לפי כל דין לעניין פתיחה בחקירה, ניהולה או סגירתה). במסגרת התיקון הוטלו על השר גם חובות היוועצות, דיווח לכנסת על מדיניותו ופרסומה. החוק תוקן לנוכח דרישתו המפורשת של חבר הכנסת איתמר בן גביר, יושב ראש סיעת עוצמה יהודית ומי שהיה השר המיועד לביטחון לאומי, כתנאי מוקדם להצטרפותו לממשלה ולקבלת תפקיד זה על עצמו.

התייחסות לחוק: מדובר בתיקון בעייתי, קודם לכל, עקב אופיו הפרסונלי המובהק. גם לגופם של דברים, הוא נושא בחובו קושי רב עקב מתן הסמכות לדרג המדיני (השר הממונה) להיכנס לכאורה לשיקולים מקצועיים אשר אמורים להיות מופעלים באופן עצמאי לחלוטין על ידי הדרג המבצע (המשטרה בהובלת המפכ"ל). זאת במיוחד לנוכח הרגישות הנובעת מהתערבותו של גורם פוליטי בעשייתו של גוף שעל פי טבעה קיימת סכנה מוגברת כי תיתפס כפוליטית (למשל בהקשרים של חקירות, אופן הטיפול בהפגנות ועוד). התיקון הזה מעלה במיוחד חשש , כי קבוצות מיעוט מסוימותשאינן אהודות על השר לביטחון פנים המכהן בנקודת זמן נתונה, או פעילים חברתיים, או אף סתם אזרחים מן השורה, אשר מפגינים ומביעים מחאה כנגד מדיניות הממשלה - "יסומנו" מטעמו של אותו שר ותינתן על ידו הוראה למשטרה לנהוג כלפיהם ביד קשה.

התיקון לחוק אושר בקריאה שנייה ושלישית בכנסת ביום 28.12.2022, ברוב של 61 חברי כנסת מול 55 מתנגדים.

עתירה שהוגשה לבג"ץ כנגד חוקתיות התיקון האמור - עודנה תלויה ועומדת. מכל מקום, במסגרת החלטת בג"ץ במסגרת בקשה לצו ביניים כבר נקבע והובהר כי השר אינו רשאי ליתן הנחיות מבצעיות בדבר הדרכים ליישום מדיניותו, כלומר כי עליו להימנע ממתן הוראות אופרטיביות למשטרה, במישרין או בעקיפין, במיוחד לגבי מחאות והפגנות כנגד השלטון.

כו. הסמכת שוטרים לבצע חיפוש אחר כלי נשק ללא צו שופט

על פי המצב המשפטי הקיים, נדרשת המשטרה לבקש באופן מנומק משופט כי ייתן צו אשר יאפשר כל חיפוש שהיא מבקשת לבצע, והשופט אמור להשתכנע כי הצו אכן נחוץ בנסיבות העניין.

הצעת חוק המאבק בכלי הנשק הבלתי חוקיים הוגשה - באופן נדיר למדי - במשותף על ידי חברי כנסת מהקואליציה ומהאופוזיציה - יצחק קרויזר מסיעת עוצמה יהודית וכל חברי מפלגת ישראל ביתנו. ההצעה הוכנה בוועדה משותפת לוועדה לביטחון הפנים ולוועדת החוקה, בראשות חבר הכנסת צביקה פוגל מעוצמה יהודית. יצוין כי בכנסת הקודמת קידם שר המשפטים דאז גדעון סער חוק דומה, ואף העביר אותו בקריאה ראשונה.

ההצעה מבקשת להתיר למשטרה לערוך חיפוש אחר נשק בלתי חוקי ללא צו שופט. לפי המוצע, יהיה שוטר רשאי להיכנס ולחפש בכל מקום אם התעורר חשד סביר שנמצא בו נשק, או לשם תפיסה של מצלמה או תיעוד שעלולים לשמש ראיה לביצוע פשע. החיפוש ייעשה לאחר קבלת אישור מקצין משטרה זוטר בדרגת רב-פקד ומעלה, ללא צורך בצו שופט.

בדברי ההסבר להצעת חוק נכתב כי "בשנים האחרונות מדינת ישראל מתמודדת עם גל אלימות ופשיעה, בייחוד בחברה הערבית. פשיעה זו מתאפיינת, בין השאר, בהחזקת אמצעי לחימה בלתי חוקיים, בגביית דמי חסות ובירי במקומות מגורים. אירועי ירי כאמור הובילו לעשרות מקרי רצח בממוצע בשנים האחרונות".

התייחסות להצעה: מדובר בהצעה המהווה נדבך נוסף בחיזוק כוחה של הרשות המבצעת, תוך ניטרול הבלמים והאיזונים מטעמה על פעולתה מטעמה של הרשות השופטת. ההצעה מעניקה כוח בלתי סביר ונטול בקרה למשטרה. המנגנון שדרש צו שופט נועד לפקח על שיקול הדעת של המשטרה ולוודא כי אכן צו פולשני כזה נדרש בנסיבות העניין. התנאים הקלים למימוש הסמכות על פי המוצע (קיומו של חשד סביר בלבד, די בכך שהחשד יתייחס לקיומו של תיעוד העשוי לשמש ראיה לביצוע עבירה) והדרג הנמוך יחסית של הסמכות המאשרת, מעלים חשש של ממש כי ייעשה בסמכות החיפוש שימוש לא מידתי. גם אם נקבל את ההנחה כי ההצעה באה מתוך כוונה טובה, דהיינו מתוך כך שהמציעים ראו לנגד עיניהם את תופעת הנשק הבלתי חוקי במגזר הערבי ואת הצורך להיאבק בה, הרי שההצעה אינה מוגבלת - ואינה יכולה להיות מוגבלת - למגזר זה בלבד, והיא חלה על כל אזרחי המדינה.

ביום 28.03.2023 אושר החוק סופית בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת, כהוראת שעה למשך 12 חודשים, ברוב של 20 תומכים מול 6 מתנגדים.

כז. החלת סמכות המחלקה לחקירות שוטרים גם על גורמי הפרקליטות והכפפתה לשר המשפטים

על פי המצב הקיים כיום המחלקה לחקירות שוטרים הינה מחלקה בתוך פרקליטות המדינה, והיא מוסמכת לחקור חשדות לעבירות פליליות של שוטרים, עובדי שירות הביטחון הכללי ועובדי נציבות שירות המדינה. בהצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה של חבר הכנסת משה סעדה מן הליכוד, מוצע מהלך במסגרתו תוצא המחלקה לחקירות שוטרים מן הפרקליטות, תוכפף ישירות לשר המשפטים וסמכותה תורחב לחקור גם פרקליטים, לרבות פרקליט המדינה עצמו. מנהל המחלקה יתמנה על ידי שר המשפטים ויידרש להיות בעל כשירות לכהן כשופט בית המשפט העליון. המחלקה תישא באחריות מנהלית למילוי תפקידה בפני שר המשפטים ותהא נתונה לפיקוחו המנהלי של מנכ"ל משרד המשפטים. בהדברי ההסבר להצעת החוק, נטען כי עבודתן השוטפת, הקרובה והמשותפת, של המשטרה ושל הפרקליטות - יוצרת ניגוד עניינים חריף בשני הכיוונים במבנה הקיים, ולכן נדרש שינויו.

התייחסות להצעה: מדובר בהצעה קיצונית במובן זה שהיא מביאה ממש להיפוך של היוצרות - ממצב בו המחלקה לחקירות שוטרים כפופה לפרקליט המדינה ומונחית על ידו, היא אמורה להפוך באחת לגוף חיצוני החוקר את הפרקליטות ואת ראשיה.

מדובר בהצעה מיותרת לחלוטין, שכן כבר כיום נתונה למשטרת ישראל הסמכות המלאה לחקור כל פרקליט החשוד בפלילים, ואין הוא נהנה מכל חסינות. יתרה מכך, גם לנציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות סמכות להעביר לטיפול היועץ המשפטי לממשלה כל תלונה כנד פרקליט המעוררת חשש ממשי לביצוע עבירה פלילית. לגבי האופן בו מתנהלת מח"ש בנושא חקירות שוטרים - לגיטימי בהחלט להשמיע ביקורת על מדיניותה הכללית או על אופן טיפולה במקרה זה או אחר, אך אין כל הוכחה לקשר בין כשלים - ככל שהיו כאלה - לבין שיוכה הארגוני לפרקליטות. קושי בולט בהצעה, הוא שלא ברור על פיה הוא הגורם המקצועי שאמור להנחות את המחלקה בפעילותה. יתרה מכך, הכפפתה לגורם פוליטי מובהק (שר המשפטים) או לאיש אמון הממונה על ידו (מנכ"ל משרד המשפטים) יוצרת סכנה ברורה של פוליטיזציה מסוכנת בהתנהלותה, בין בפתיחת חקירות מסוימות ובין באי-פתיחת אחרות, כמו גם חשש מפני ניסיון להטיה או אף להטלת אימה על פרקליטים ושוטרים במילוי תפקידם. הכפיפות המוצעת של מח"ש מהווה פגיעה אנושה בעצמאותה ובמאבק בשחיתות השלטונית. היא טומנת בחובה סכנת רדיפה של כל שוטר שיחקור עבירות המיוחסות לשלטון המכהן ושל כל פרקליט שיטפל בהעמדה לדין בגין עבירות כאלה, החל בדרג הזוטר וכלה בדרג הבכיר ביותר. גם בחוות דעת של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, צוין כי ההצעה מהווה פגיעה קשה בעצמאות מערכת אכיפת החוקומרתיעה את אנשי המערכת בכל הנוגע למילוי תפקידם.

כח. חסינות כוחות הביטחון באירועים מבצעיים

לפי הצעת החוק, אותה יזם והגיש חבר הכנסת צביקה פוגל מסיעת "עוצמה יהודית", איש כוחות הביטחון – לרבות חיילים, עובדי שב"כ, שוטרים, אנשי משמר הכנסת, מתנדבים בשירות לאומי או מתנדבים בגוף בטחוני אחר – לא יישא באחריות פלילית, לא ייחקר כחשוד ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית (כלומר גם מפני תביעות אזרחיות) ביחס לכל פעולה שביצע או פקודה שנתן במסגרת מילוי תפקידו, אגב פעילות מבצעית (לרבות אימונים) או פעילות נגד מעשה טרור. על פי ההצעה תוקם ועדה שתוסמך - לבקשת הפרקליט הצבאי הראשי - להסיר את החסינות. הוועדה תורכב מאנשי כוחות הביטחון בדימוס, חלקם משפטנים, שימונו בידי שר הביטחון, ונתון לה שיקול דעת בדבר הסרת החסינות, רק אם נמצא שהפעולה או הפקודה שניתנה נעשתה בזדון או שלא בתום לב. על ההחלטה ניתן לערער בפני ועדת ערר.

התייחסות להצעה: מדובר בהצעה בעייתית ביותר בכמה וכמה היבטים. ההצעה מעמידה את המשתייכים לכוחות הביטחון באופן גורף מעל לחוק, תוך פגיעה בעקרונות שלטון החוק והשוויון בפני החוק. היא עלולה להביא לרמיסת זכויותיהם של אלה שייפגעו מהתנהלות בלתי חוקית של אנשי כוחות הביטחון ולערער את אמון הציבור בכוחות הביטחון.מדובר בהצעה לא נבונה גם בהיבט התועלתי מנקודת המבט של מציעיה: נובעת ממנה הפרה של חובת המדינה מכוח הדין הבינלאומי לבדוק ולחקור חשדות להפרת הדין, והיא חושפת באופן ממשי ומוגבר את גורמי הביטחון לסיכונים משפטיים בערכאות משפטיות בינלאומיות (בדגש על בית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג) וזרות, עקב אי-קיום עיקרון ה"משלימות". מנגנון הסרת החסינות המוצע גם הוא בעייתי. הוועדה האמורה לדון בהסרת החסינות מפקיעה למעשה את שיקול הדעת מגורמי האכיפה שזהו תפקידם; דרך פעולתה עלולה להכביד על היכולת לחקור טענות גם במקרים בהם יוחלט על הסרת החסינות (עקב השיהוי ו"זיהום" ההליך); במקרים רבים לא ניתן יהיה לקבוע מראש, ללא פתיחה בחקירה, האם הפעולה נעשתה בזדון (תסמונת "הביצה והתרנגולת").

כט. חסינות ממעצר לראשי רשויות מקומיות

לפי הצעת חוק אותה מוביל יו"ר הקואליציה חבר הכנסת אופיר כץ מהליכוד, ייהנו ראשי רשויות מקומיות או ראשי מועצות אזוריות החשודים בפלילים מחסינות ממעצר, בדומה לזו הנתונה כיום לחברי כנסת. ממלא תפקיד כזה יוכל להיעצר לחקירה רק במקרה בו נתפס "בשעת מעשה פשע שיש עמו שימוש בכוח או הפרעת השלום, או בגידה". המצדדים בהצעה טוענים כי היא נועדה למנוע מצב שבו ראשי רשויות נעצרים, אך לאחר שנים רבות של עינוי דין הם מנוקים מכל חשד, ובינתיים פוגעת תקופת המעצר בתפקוד הרשות ומשפיעה על דעת הקהל הציבורית, באופן הפוגע שלא בצדק בהמשך דרכם הפוליטית. כן נטען, כי ראשי הרשויות נדרשים לקבל במסגרת תפקידם החלטות רבות, שבגין חלק מהן הם צוברים אויבים ומתנגדים, מה שמקים חשש להתנכלות שווא כלפיהם.

התייחסות להצעה: ההצעה הזו, בפשטות, עלולה לעודד שחיתות שלטונית וציבורית. היא מתעלמת, מצד אחד, מכך שרובם המכריע של ראשי הרשויות הם יישרי דרך, ואינם מסתבכים כלל בפלילים, וההצעה הזו אינה מעלה או מורידה מבחינתם. מצד שני, היא מתעלמת מכך שהיו למרבה הצער מקרים של ראשי רשויות שמעדו, הוברר שמעצרם וחקירתם היו מוצדקים והם הורשעו בדינם. ההצעה מעניקה, שלא במכוון יש לקוות, "רוח גבית" ותמריץ דווקא למיעוט מבין ראשי הרשויות, אשר שוקלים לבצע עבירות פליליות, מתוך ידיעה מראש כי בכל מקרה יזכו לחסינות מפני מעצר. מעצר הינו פעולה דרסטית אשר אינה מתבצעת באופן אוטומטי, אלא רק במקרים בהם היא מתחייבת מצרכי החקירה ונתונה כמובן לביקורת שיפוטית הדוקה אשר בוחנת היטב בכל מקרה על פי נסיבותיו האם יש לה הצדקה. גם במקרים בהם נעצרו בעבר ראשי רשויות בחשד לפלילים, היה המעצר בדרך כלל לתקופה קצרה בסיומה שוחררו, ולכן אין כל קשר בין סוגיית המעצר לסוגיה הכאובה של התמשכות ההליכים (לא זכור מקרה של מעצר עד תום ההליכים). ראשי הרשויות אינם שונים מבעלי תפקידים או מאזרחים מן השורה אשר מנוהלים כנגדם הליכים פליליים - שיש בהם כדי לפגוע בשמם הטוב - בסיומם הם מזוכים, והמשפט מעניק פתרונות גם למצבים מצערים אלה. ודאי שאין בכך כדי להצדיק אפליה לטובה מראש של מגזר זה דווקא. ובכל מקרה, אפילו על פי הצעה מרחיקת לכת זו לא תינתן לראשי הרשויות חסינות מחקירה אלא חסינות ממעצר בלבד, ולכן כל טיעון הפגיעה בשם הטוב אינו רלוונטי.

ל. הרחבת סמכויות בתי הדין הרבניים

על פי המצב המשפטי הקיים כיום בישראל, מוסמכים בתי הדין הרבניים של המדינה לדון רק בענייני גירושין ומשפחה. בעבר ישבו בתי דין אלה גם כבוררים בסכסוכים אזרחיים, אך כבר בשנת 2006 קבע בג"ץ כי חרגו בכך מסמכותם, וכי על מנת שבתי הדין הרבניים יוכלו לשמש כבוררים - נדרש לעגן זאת בחקיקה מפורשת של הכנסת.

על פי הצעת חוק של כמה חברי כנסת ממפלגות יהדות התורה ודגל התורה, שאושרה כבר על ידי ועדת השרים לחקיקה, יורחבו סמכויות בתי הדין הרבניים, כך ש"בית דין דתי רשאי לדון כבורר בעניין אזרחי אם שני הצדדים הנוגעים בדבר הביעו בכתב את הסכמתם. בין הדין רשאי לדון ולפסוק לפי הדין הדתי".

התייחסות להצעה: הקושי המרכזי הטמון בהצעה זו נעוץ בהיותה מובילה לטשטוש גבולות בין מערכות שיפוט ממלכתיות לבין מערכות חלופיות להכרעה בסכסוכים. ניתנת כאן לגיטימציה רחבה מטעם המדינה להרחבת השימוש בדין תורה במקום בדין הכללי המחייב במדינה, ובכך מתבצע צעד נוסף לקראת הפיכת המדינה למדינת הלכה. דייני בית הדין הרבני (גברים בלבד) פועלים ופוסקים בהתאם לכללי ההלכה, ולא בהתאם לכללים רחבים יותר של המדינה הדמוקרטית, כגון עקרונות צדק, שוויון ושמירה על כבוד האדם וחירותו. אף שמדובר לכאורה רק בדיונים בהסכמת שני הצדדים, לא ניתן להתעלם מכך שבדרך כלל ישנם פערי כוח בין הצדדים המתדיינים, וקיים חשש כי הצד המוחלש (בעיקר נשים) ייאלץ בעל כרחו להיגרר לדיון במסגרת זו, אף אם ברור מראש כי הוא עלול לצאת נפגע מפסיקתו.

לא. הגבלת חופש ההפגנה

על פי הצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת דן אילוז ממפלגת הליכוד, יוטל עונש של 3 שנות מאסר על מי שהאט תנועה או ניסה לחסום כביש בהפגנה. הצעת החוק הוגשה בעקבות כך שמפגינים אשר ביקשו למחות כנגד המהפכה המשפטית נסעו בתנועה איטית באיזור נמל התעופה בן גוריון, לקראת מועד טיסתו של ראש הממשלה לחו"ל. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי "חוק יסוד כבוד האדם וחירותו מגן על הזכות להפגין ולמחות על רקע פוליטי או חברתי. הזכות להפגין היא מהחשובות והרחבות ביותר. עם זאת, כל דמוקרטיה מציבה גבולות לאופן הביטוי של מחאה כדי להגן על עצמה".

התייחסות להצעה: זכות ההפגנה הינה מזכויות היסוד המרכזיות והחשובות בדמוקרטיה. ההפגנה הינה למעשה אחד הכלים היחידים הנתונים בידי "האזרח הקטן" להשפיע על מקבלי ההחלטות בין מערכות הבחירות, ועל כן חשוב להיזהר מפני כל פגיעה בה שאינה חיונית. גם אם הפגנה מובילה לשיבוש מסוים של הסדר הציבורי, זהו מחיר שעל הדמוקרטיה לשאת. מן ההצעה האמורה עולה ניסיון ליצור הרתעה ו"אפקט מצנן" כלפי אזרחים המבקשים לממש זכות בסיסית זו, והיא עלולה להיות מנוצלת לרעה על ידי השלטון שיבקש להשתיק מחאה כנגדו.

לב. איסור פרסום הקלטות

במצב המשפטי הקיים בישראל, הקלטת שיחה הנעשית בידיעתו של אחד המשוחחים בלבד - אינה נחשבת להאזנת סתר, ואין מניעה חוקית לבצעה ולפרסמה ברבים.

הצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת בועז ביסמוט מהליכוד, מבקשת לקבוע שפרסום ברבים של הקלטה הכוללת מידע רגיש על אודות אדם מסוים, ללא אישור, ייחשב לפגיעה בפרטיות. פרסום כזה יהווה עבירה פלילית שעונשה עד חמש שנות מאסר, וגם עילה להגשת תביעה אזרחית, שבה יהא בית המשפט רשאי לפסוק פיצויים ללא הוכחת נזק בגובה של 50 אלף שקלים.

התייחסות להצעה: לכאורה מדובר בהצעה שתשפר את ההגנה על פרטיותו של אדם. אך למעשה, ההצעה הזו מסוכנת ומזיקה מאד. לא מופרך להניח כי היא באה על רקע הקלטות מביכות שפרסמו כלי התקשורת ביחס לפוליטיקאים שונים, לרבות בכירים ממפלגתו של המציע, אך מצער להיווכח כי הצעה כזו באה דווקא מטעמו של מי ששימש עיתונאי בכיר עד לאחרונה. ההצעה פוגעת בחופש העיתונות וביכולת לבצע תחקירים עיתונאיים אפקטיביים. מניעת פרסום הקלטות תפגע בחשיפה של מעשים פליליים, מעשי עוול ומעשי שחיתות שלטונית, ובכך ייפגע האינטרס הציבורי הרחב. בהקשר זה, תהיה פגיעה גם במאבק בהתנהלויות סדרתיות שליליות, שפרסומן בתקשורת מביא לא פעם נפגעים או נפגעות נוספים להתלונן. במיוחד ייפגעו אלה המשתייכים לאוכלוסיות מוחלשות, שהקלטות כאלה הן לעיתים הכלי היחיד בידיהם להוכחת טענות ביחס לגורמים החזקים מהם. ההצעה תפגע גם ביכולת לבירור האמת בהליכים משפטיים, כאשר ניצבת גרסה מול גרסה. ולבסוף, הצעה זו, העוסקת כרגע רק בפרסום ההקלטה - אם תאושר - נראית כצעד ראשון לקראת איסור מסוכן על עצם ביצוע הקלטות בכלל בעתיד.

לג. צמצום אפשרות השימוש בכלי התביעה הייצוגית

תובענה ייצוגית היא תביעה במשפט אזרחי שבה אדם יחיד תובע בשם קבוצה. היא רלוונטית למצב בו ישנם נפגעים רבים, כאשר לכל אחד מהם נגרם נזק קל ולכן לא כדאי לכל אחד מהם להגיש תביעה נפרדת, לנוכח העלות הכספית והטרחה הכרוכים בכך. התובענה הייצוגית מאפשרת לתובע הייצוגי לתבוע בשם הקבוצה כולה ולקבל פיצוי מוגדל מיוחד עבור טרחתו. תביעות ייצוגיות מוגשות לרוב כנגד גופים כמו הבנקים, חברות כרטיסי האשראי, חברות הביטוח וחברות הסלולר.

לפי הצעת חוק שהוגשה על-ידי חבר הכנסת ארז מלול ממפלגת ש"ס, הגשת תביעה ייצוגית נגד גוף מפוקח, כמו אלה הנזכרים לעיל, תדרוש אישור מוקדם של הרגולטור. בנוסף, לפי ההצעה, לא יוגשו תביעות ייצוגיות נגד גוף שהונו העצמי פחות מ-90 מיליון שקל, ולא יוגשו יותר משתי תביעות ייצוגיות בשנה על-ידי אותו האדם.

התייחסות להצעה: הצעה זו נועדה באופן מובהק להכביד, לסרבל ולהקשות על הגשת תובענות ייצוגיות. היא מיטיבה עם בעלי ההון ושוללת מן האזרח הקטן, אם נפגע מהתנהלות אחד מן הגופים החזקים במשק, את היכולת המעשית לנהל הליך משפטי, שלרוב לא ייצא לפועל אם יידרש לייצג את עצמו. בנוסף, היא צפויה להכביד על מערכת בתי המשפט באמצעות הגדלת הוצאות ההתדיינות ועלויות מנהליות, וכן בהארכת משך הדיונים והטלת עומס רב על השופטים, כפועל יוצא מן הצורך בניהול מספר רב של תביעות נפרדות, במקום קיבוצן בהליך אחד. כך יצומצם מספר התובענות הייצוגיות שיוגשו, ותאגידים יוכלו להמשיך לעוול כלפי לקוחותיהם והציבור בכלל באין מפריע, ומבלי שיהיה כלי אפקטיבי לאכיפת החוק ולפיצוי הנפגעים.

מן הפרט אל הכלל

מן הסקירה שהובאה לעיל ניתן להתרשם מהיקף הבעיה ומעוצמתה. כפי שניתן להבחין, חלק מן השינויים המתוכננים מתייחסים לליבת יסודות המשטר ובעלי משמעות חוקתית מרחיקת לכת; חלק אחר מן השינויים נוגעים לעניינים "קטנים" יותר במערכת המשפטית, אך גם הם בעלי השלכות מרחיקות לכת (לשלילה בדרך כלל) על איכות חייו וזכויותיו הבסיסיות של האזרח. לא פחות חשוב מן ההתייחסויות הפרטניות, ומעבר לבעייתיות הגלומה ברוב מרכיבי הרפורמה המוצעת, כשהם עומדים כל אחד בפני עצמו: לא ניתן להתעלם ממשמעותו של המהלך הכולל, דהיינו משילוב כלל המרכיבים יחד ומן השאיפה לקידום כלל הפרטים כמקשה אחת ובטווח זמנים קצר, בחיפזון בלתי סביר וללא ניתוח עומק של מכלול המשמעויות הנובעות מן התכנית. הכמות הופכת לאיכות והצונאמי החקיקתי הזה מוביל ליצירת מאסה קריטית, שמשמעותה הברורה הינה צמצום בלתי מידתי בכוחה של מערכת המשפט במקביל לעלייה בלתי מידתית בכוחה של הממשלה, תוך פגיעה אנושה באיזון בין רשויות השלטון.

לא זו בלבד, אלא שקיימים פרטים מטרידים נוספים שעלו בשיח הציבורי, שאף כי אינם מוצאים ביטוי, בשלב זה לפחות, במסמכי החקיקה הפורמליים, צפוי כי יעלו בהמשך, בשלבים הבאים של המהלך. למשל: חקיקה שתקשה מאד על עריכת שינויים במהלכי המהפכה המשפטית בכנסות הבאות; שנמוך מעמדו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; צמצום משמעותי של זכות הגישה לערכאות משפטיות, ובעיקר פגיעה ביכולתם של ארגונים חברתיים לעתור כנגד החלטות שלטוניות. עם זאת, חלק מאותן תכניות עתידיות אכן ראויות לבחינה בכובד ראש, ובלבד שהדבר ייעשה במנותק מהקשרים פרסונליים מיידיים. כזה הוא, למשל, נושא פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

אין ספק שאנו עדים כאן לתגובת-נגד חריפה וקיצונית לתחושה כי כוח רב מדי ניתן בידי הרשות השופטת, או אף ניטל על ידה בעניינים מסוימים. עם זאת, ניתן להניח ולקוות, כי תנועת המטוטלת תוביל בסופו של יום להסדר מאוזן יותר מזה אותו שואפת הקואליציה להוביל כרגע.

חשוב לציין, כי ההשוואה הנעשית על ידי מציעי ההצעות המתוארות לעיל, בהקשרים כאלה ואחרים, למצב דומה הקיים במדינות נאורות אחרות - הינו בעל רלוונטיות מצומצמת מאד, שכן מנגנוני הבלמים והאיזונים הקיימים במדינות אלה - שונים לחלוטין מאלה הקיימים במדינת ישראל, ולא כאן המקום להרחיב.

מה לא טופל עקב ההתמקדות במהפכה המשפטית?

בשולי הדברים, ואולי לא כל כך בשוליהם, כדאי להזכיר עוד תופעת לוואי שלילית הנובעת מניהול מהלכי "המהפכה המשפטית". כוונתי לכך שריכוז האמץ, הקשב ומשאבי הזמן הרבים שהופנו לקידום מהלכים אלה מנעו טיפול מלא של הכנסת בחוקים אחרים, חשובים וחיוניים מאד מבחינת האזרח, שחקיקתם לא הושלמה בכנס החורף האחרון. שלוש דוגמאות בלבד, מני רבות נוספות:

דוגמה ראשונה - הצעת החוק שקבעה את הארכת תוקף הוראת השעה, אשר הגדילה בנקודה אחת את מספר נקודות הזיכוי ממס להורים לילדים בגילאי 6 עד 12 עד תום שנת 2023. למרות שוועדת הכספים אישרה את החוק לקריאה שנייה ושלישת, לא הספיקה הכנסת להשלים את הליכי החקיקה.

דוגמה שנייה - הצעת החוק למניעת אלימות במשפחה (המוכר גם בכינוי "חוק האיזוק האלקטרוני") נפלה בקריאה טרומית על חודו של קול, לאחר ש-54 חברי כנסת הצביעו נגדה ו-53 הצביעו בעדה. השר לביטחון פנים בן גביר ציין כי טרם הספיק ללמוד לעומקן את מלוא משמעויותיו של החוק, שנועד להציל חיים. מטרת החוק המוצע הייתה לאפשר לבית המשפט במקרים המתאימים להטיל תנאים לפיקוח על קיומו של צו הגנה באמצעות שימוש באמצעי פיקוח טכנולוגי. אמצעי זה מבוסס על טכנולוגיית ניטור מיקום, המאפשרת ניטור רציף ובזמן אמת אחר מקום הימצאותו של המפוקח, אם סבר בית המשפט כי נשקפת סכנה גבוהה מאותו אדם לבן המשפחה או שיש חשש ממשי להפרה של צו הגנה, ולא ניתן להשיג את המטרה שלשמה ניתן הצו בדרך המגבילה פחות את פרטיותו וחופש התנועה של האדם שכלפיו ניתן הצו.

דוגמה שלישית - הוראת השעה שנחקקה לראשונה בשנת 2018 ומאפשרת להמיר עונשי מאסר של שישה עד תשעה חודשים בעבודות שירות, לא הוארכה חרף התרעה מבעוד מועד בעניין שהעבירו גורמי משרד המשפטים לשר לוין. כך נמחקה, לעת עתה, מספר החוקים הוראת החוק המסייעת למי שהורשעו בפעם הראשונה להשתקם מחוץ לכלא ונועדה לצמצם גם את כמות הכלואים, על רקע מצוקת מקומות הכליאה ושטחי המחייה של הכלואים.

יתירה מכך, תופעת ההזנחה מתבטאת לא רק במחדלי קידום חקיקה ראשית (כלומר חקיקת חוקים של הכנסת) חשובה, אלא גם ביחס למחדלים דומים בכל הנוגע לחקיקת משנה (כלומר התקנת תקנות - המיועדות לאפשר הפעלת החוקים הלכה למעשה - מכוח חוקים, בידי השרים). בהקשר זה בולט במיוחד אי-טיפול בעשרות תקנות חשובות שבעל הסמכות להתקינן הוא שר המשפטים עצמו. למשל: התקנות המחייבות את בדיקת עברם הפלילי של נותני שירותים לקטינים ולנכים במוסדות חינוכיים; התקנות המאפשרות העברת כספים מטעם המדינה לנפגעי עבירה שלא שולמו להם פיצויים מכוח פסיקת בתי המשפט.

האם נדרשים בכל זאת תיקונים במערכת המשפטית?

כשיצאה לדרך "המהפכה המשפטית", הכריזו מוביליה כי בבסיסה עומד הצורך בביצוע תיקון יסודי של המערכת המשפטית, לגביו קיים על פי הנטען קונצנזוס רחב, ולתיקון האיזון שנפגם בין המערכת הזו לבין מערכות השלטון האחרות. בפועל, חלקים משמעותיים מן התכנית במובנה הרחב אינם עוסקים כלל במערכת המשפטית אלא מאופיינים, כאמור, באופן בולט בחיזוק כוחה של הרשות המבצעת. ועם זאת, חשוב לומר: המערכת המשפטית אינה חפה מליקויים ומכשלים שראוי היה לטפל בהם מזמן, אך אסור "לשפוך את התינוק עם המים". הרפורמה המשפטית המוצעת כרגע, למרות שמתיימרת להיות מקיפה, דווקא אינה עוסקת כלל בחלק מאותן בעיות. למשל:

ההתמודדות עם הסחבת בהליכים המשפטיים - משך הזמן בו נמשך משפט ממוצע במדינת ישראל מפתיחת ההליך ועד סיומו הוא ארוך מאד באופן בלתי סביר לחלוטין, ולבעלי הדין נגרם עינוי דין של ממש, ללא קשר לתוצאתו הסופית של ההליך. בהקשר זה יש להעביר הנחיות מחייבות לשופטים (למשל לעניין קביעת מועדי דיונים והמרווחים ביניהם, לעניין סובלנות פחותה לבקשות דחייה של עורכי דין וכדומה) ולבצע בקרה אפקטיבית על מילויין מטעם הנהלת בתי המשפט, ואף לשקול במקביל הגדלה משמעותית של מספר השופטים. עניין אחר שראוי היה לטפל בו הוא החמרת רמת הענישה בעקבות הרשעה בפלילים, בעיקר כאשר מדובר בעבירות אלימות ובעבירות רכוש. ערעור תחושת הביטחון האישי של אזרחי המדינה ההולכת ומחריפה כל העת והפגיעה המתמשכת במשילות במובן זה הן עובדות שאינן ניתנות לערעור. אמנם המצב הזה הזה הוא תולדה של מערכת רחבה של נסיבות חברתיות ואחרות, אך על מערכת המשפט לעשות את שלה, בין באמצעות הצבת תקדימים מחייבים של ענישה מרתיעה כאמצעות הערכאות הגבוהות, הסברה מתאימה לשופטים, ערעורים רבים יותר של הפרקליטות על קולת העונש במקרים המתאימים, קביעת עונשי מינימום בחקיקה ועוד.

נושא אחר שראוי להידרש אליו הוא הגברת השקיפות בהליכי ההמלצה, המיון והקריטריונים הרלוונטיים על פיהם פועלת הוועדה לבחירת שופטים, בעיקר בכל הנוגע לשופטים בערכאות המשפטיות הנמוכות יותר (שלום ומחוזי) או בערכאות הנתונות פחות לתשומת לב ציבורית יומיומית (כמו מערכת בתי הדין לעבודה). הדבר חיוני הן לצורך הבטחת איכות השופטים הממונים והן לצורך הגברת אמון הציבור בטוהר תהליך הבחירה ובמערכת בכלל. עניין נוסף המחייב בחינה וטיפול הוא הצורך בכינון מנגנון ביקורת ופיקוח אפקטיבי על פעולות פרקליטות המדינה וזרועותיה (בשונה ממנגנון הביקורת הקיים כיום, נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, שסמכויותיה מוגבלות והיא אינה בוחנת ככלל את שיקול הדעת המקצועי), החיוני לשם שיקום אמון הציבור במערכת. אמנם אין יסוד לטענה בדבר "תפירת תיקים" בידי גורמי הפרקליטות, אבל מנגנון כאמור נדרש בעיקר כתוצאה מתפיסה בעייתית לעיתים שלהם את תפקידם: טשטוש ההבדל בין עורך דין פרטי, האמון על קידום האינטרס האישי של לקוחו בכל דרך חוקית, לבין משפטן בשירות הציבור, האמון על בירור האמת ועל ייצוג האינטרס הציבורי הרחב בכללותו. תפיסה זו מובילה מעת לעת לתופעות כמו: העדר פתיחות אמיתית לביקורת, "התבצרות" בעמדות קודמות ללא נכונות לשינוי, חתירה לניצחון משפטי בכל מחיר, העדפה מובהקת של עמדת רשויות המדינה על פני עמדת המתדיינים מולן בערכאות משפטיות, פרקי זמן ממושכים באופן בלתי סביר עד לקבלת החלטות בדבר העמדה לדין או בדבר סגירת תיקים מסוימים ועוד. ועם כל זאת, ברור בעליל כי על מנת שמנגנון ביקורת ופיקוח כזה ימלא נכוחה את ייעודו - נדרש הוא להיות בהכרח מנגנון מקצועי ולא מנגנון פוליטי. יש לקוות כי הגורמים הנוגעים בדבר יתפנו לעסוק בהמשך גם בעניינים אלה ובאחרים, שיש להם השפעה רבה על איכות חייו של האזרח ועל השירות הניתן לו מטעמה של מערכת המשפט.

גרסה ראשונה וחלקית של המאמר פורסמה במסגרת:

The Middle East & Central Asia Research Center (MECARC)

מרכז המחקר לענייני המזרח התיכון ומרכז אסיה של אוניברסיטת אריאל (30.01.2023)

https://www.ariel.ac.il/wp/mecarc/%d7%94%d7%9e%d7%94%d7%a4%d7%9b%d7%94-%d7%94%d7%9e%d7%a9%d7%a4%d7%98%d7%99%d7%aa-%d7%a4%d7%99%d7%a8%d7%95%d7%a7-%d7%95%d7%94%d7%a8%d7%9b%d7%91%d7%94/