מאת ד"ר משה בכר
חקיקה פרסונלית היא חוק שהמניע והעיתוי לחקיקתו נובעים מעניינו של גורם מסוים (אדם או גוף כגון תאגיד), הניתן לזיהוי מראש, וגם תוצאתו משפיעה בראש ובראשונה על אותו גורם.
סוגיית החקיקה הפרסונלית עולה מעת לעת לדיון הציבורי בעקבות מהלכי חקיקה שונים. חרף התחושה כי מדובר בתופעה בעייתית שהחלה, או לפחות התגברה, בשנים האחרונות, מלמד עיון בהיסטוריה המרתקת של חוקים פרסונליים במדינת ישראל, כי למעשה אין חדש תחת השמש.
המאמר המלא
הקשיים הטמונים בחקיקה פרסונלית
מה, בעצם, רע כל כך בחקיקה פרסונלית?
ובכן, חקיקה כזו חותרת, בראש ובראשונה, תחת עיקרון הפרדת הרשויות, בהיותה מבטאת חדירה של הרשות המחוקקת (שאמורה לקבוע נורמות כלליות) לתחומי אחריותן של הרשות המבצעת ושל הרשות השופטת (שאמורות להחיל את הנורמות הכלליות על מקרים פרטיים).
חוק פרסונלי עומד בסתירה גם לעיקרון הכלליות, דהיינו העיקרון שלפיו נדרש שחוק יופנה אל כלל הציבור – או לכל הפחות אל חלק בלתי מסוים מתוך הציבור – ולא רק אל פרט מסוים מתוכו. חוק כזה גם מגביר את החשש מפני פגיעה בזכויות יסוד של גורמים מסוימים – בייחוד כאלה המשתייכים לקבוצות מוחלשות בחברה, או אף לקבוצות המצויות בנחיתות פוליטית בנקודת זמן נתונה – באמצעות הטיה לרעה, או לחלופין, באמצעות מתן זכויות יתר לגורמים אחרים – בייחוד כאלה המשתייכים לאליטות או לקבוצות המחזיקות בעליונות פוליטית באותה נקודת זמן – באמצעות הטיה לטובה.
חוק פרסונלי פוגע בערך השוויון בפני החוק, ואף תורם לפגיעה קשה באמון הציבור בהוגנות אופן פעולתם של מוסדות השלטון.
ניתן לומר, במידה מסויימת של הכללה, כי חקיקה פרסונלית מקדמת עניינו של פרט מסויים או של גוף מסויים בחברה, על חשבון פגיעה באינטרס הציבורי הרחב.
עקב היסוד הרטרואקטיבי הטמון בחקיקה הפרסונלית, היא גם מכבידה על מימוש האינטרס החברתי של הכוונת ההתנהגות הרצויה בחברה. אינטרס אחרון זה נפגע גם בעקבות החתירה תחת עיקרון יציבות החוק, עקב הקלות הבלתי נסבלת של שינוי החוק, אותה מבטא רעיון החקיקה הפרסונלית. אמנם, נדרשת התאמה של החוק לצרכים המשתנים בחברה, אולם שינוי תכוף מדי שלו מקשה על הפרטים בחברה לעקוב אחר הנורמות המחייבות אותם, מכביד על יכולתם לתכנן את התנהלותם – במיוחד לטווח הארוך יותר – ומקטין את נכונותם לציית לאותן נורמות.
באופן כללי, ניתן לקבוע כי חוק פרסונלי, באשר הוא, עלול להוביל לזילות של המונח "חוק" ושל הליך החקיקה בכלל.
האם ישנם מצבים בהם עשויה להיות הצדקה לחקיקה פרסונלית?
כנגד כל הנימוקים שצויינו לעיל, ניתן לטעון "להגנת" החקיקה הפרסונלית כי ישנם חוקים רבים, אף אם אינם פרסונליים באופיים, המכוונים על פי תוכנם ומהותם לקבוצות מסוימות (ולעתים קטנות מאוד) בחברה.
בהקשר של הפגיעה בעיקרון הפרדת הרשויות, אפשר להזכיר כי גם בתי המשפט מתווים לעתים נורמות כלליות (שיש המכנים אותן "חקיקה שיפוטית"), וגם הרשות המבצעת קובעת נורמות כאלה (למשל באמצעות התקנת תקנות), כך שבכל מקרה לא קיימת הפרדה דיכוטומית בין תחומי הפעולה של שלוש הרשויות.
זאת ועוד, חקיקה פרסונלית הינה לעיתים המוצא האחרון או הפתרון היחיד האפשרי לטיפול בעניין דחוף בעל חשיבות מן המעלה הראשונה. יש הגורסים כי לא יהיה זה סביר שלא להשתמש בחקיקה פרסונלית בעניינים כאלה, רק מן הטעם שהיא משליכה באופן מיידי על גורם אחד מסוים שניתן להצביע מראש על זהותו. על פי אותו קו מחשבה, כאשר החוק בו מדובר נועד לתת מענה לאינטרס חברתי חשוב במיוחד ולתכלית ראויה, והפרטים אליהם הוא מכוון הם בעלי מאפיין או תכונה הרלוונטיים לאותו אינטרס ולאותה תכלית – אין בחקיקה כזאת כל פסול. הקושי הגדול הטמון בקו מחשבה זה נובע מכך שמדובר בטיעון מעגלי – מי יקבע כי אכן מדובר באינטרס חברתי כה חשוב, המצדיק חריגה מכללי החקיקה הבסיסיים? ומה קורה, כפי שמתרחש בדרך כלל, כאשר ישנה מחלוקת בחברה באשר למידת חשיבותו של אינטרס חברתי כגון זה?
וחרף הקושי האמור, ברמה העקרונית וגם המעשית תיתכן בהחלט חקיקה פרסונלית בעניין שיש לגביו הסכמה חברתית רחבה. חקיקה כזו עשויה להביא תועלת רבה, כאשר מידת הנזק שהיא נושאת עמה קטנה מאד, או לא קיימת כלל.
בסיכומו של דבר, ניתן לקבוע כי, ככלל, חסרונות החקיקה הפרסונלית ופגיעתה באינטרס הציבורי הרחב עולים לאין שיעור על היתרונות הגלומים בה.
כיצד נזהה חקיקה פרסונלית?
חקיקה פרסונלית מנוסחת ברובם המוחלט של המקרים במונחים כלליים ואינה נוקבת אפוא בשמו של האדם או הגוף אליו היא מתייחסת. כלומר, אופייה הפרסונלי של חקיקה כזו מוסווה כביכול. חקיקה פרסונלית היא לכאורה גם תמיד צופה פני עתיד, שכן היא עשויה להיוותר בספר החוקים לאורך זמן ולהשפיע, מן הסתם, גם על מקרים עתידיים ככל שיתעוררו כאלה. מכאן ניתן להסיק, כי היותו של חוק, כללי וצופה פני עתיד על פניו – להבדיל מחוק שהינו באופן מובהק פרטני ורטרואקטיבי – עדיין אינה שוללת בהכרח את אופיו הפרסונלי.
ניתן לזהות, בכל זאת, חוק כפרסונלי על בסיס ניתוח תוכנו ונסיבות חקיקתו. ככל שהוראות החוק ספציפיות, ייחודיות ו/או נדירות יותר – כך גדלה הסבירות שמדובר בחקיקה פרסונלית. כאמור, לעתים קרובות מצביע גם עיתוי החקיקה באופן מובהק על היות החוק פרסונלי.
יש המנסים לערוך הבחנה בין חוק פרסונלי אשר נועד להיטיב עם נשוא החוק, שהינו לגיטימי יותר כביכול, לבין חוק פרסונלי הפוגע בזכויות ומגביל אותן, שהינו פסול מכל וכל. לכאורה, מדובר בהבחנה הגיונית, אך למעשה היא בעייתית מאוד. ראשית, גם חוק "מיטיב" עלול לנבוע ממניע פסול, לעמוד בניגוד לכללי המנהל התקין ולפגוע בשוויון. מנגד, חוק "מרע" עשוי לנבוע מסיבות ענייניות ומוצדקות לחלוטין. שנית, קידום האינטרס של היחיד עלול לעמוד בסתירה לאינטרס הציבורי הרחב (כך, למשל, מינוי בלתי ראוי או פגיעה בקופה הציבורית). שלישית, חוק המיטיב במישרין עם פלוני עלול לפגוע בעקיפין באלמוני (לדוגמה, חוק הסולל את הדרך למינויו לתפקיד של אדם, ובכך מונע את אפשרות המינוי מאחרים).
לעתים עובר קו גבול דק מאוד בין חוק פרסונלי לבין חוק שאינו כזה, וההבחנה ביניהם אינה קלה. כך, למשל, חוקים לא מעטים, אף אם קשה לייחס אותם לעניינו של אדם מסוים, נחקקים על רקע מציאות מסוימת במסגרתה ברורה לחלוטין זהותם של אלה שיושפעו מתוכנם באופן ישיר ומיידי, בהיותם קבוצה רלוונטית מוגדרת (לדוגמה, חוק שנועד להגביל את גובה שכרם של בכירים במגזר הפיננסי). במקרים מסוג זה, חשוב לבדוק, תחילה, אם אין אפליה בתוך הקבוצה של אלה העונים על המאפיינים שנקבעו, וכן לוודא כי החוק חל מכאן ואילך על בסיס קבוע ביחס לכל אדם העונה, או שיענה בעתיד, על אותם מאפיינים (כולל אדם שזהותו אינה ידועה כרגע, כי ייכנס לקבוצה שהחוק מכוון אליה, רק בעתיד לבוא). ככל שתנאים אלה מתקיימים, מתחזקת המסקנה כי אין המדובר בחוק פרסונלי.
חוקים פרסונליים בהיסטוריה של מדינת ישראל
הערות כלליות
סקירת מקרים בולטים של חוקים פרסונליים שנחקקו בעבר בישראל, תוך התחקות אחר הנסיבות שהובילו לחקיקתם, תאפשר לנו להבין את הנסיבות המובילות, על פי רוב, לחקיקה פרסונלית.
בהינתן הצגה כרונולוגית של המקרים, החל מראשית ימי המדינה ועד ימינו אלה, ניתן יהיה להתרשם כי, למעשה, אין חדש תחת השמש.
יש להקדים ולציין, למען הסר ספק, כי שמות רובם המכריע של החוקים שיוצגו להלן אינם שמותיהם הרשמיים בספר החוקים, אלא הכינויים שהוצמדו להם בתקשורת ובשיח הציבורי.
הפירוט שיובא להלן אינו מהווה בהכרח רשימה ממצה של כללים החוקים הפרסונליים שנחקקו במדינת ישראל – מוצע לראות בו אוסף של דוגמאות מייצגות של התופעה.
סקירת חוקים פרסונליים
"חוק בנימין זאב הרצל" (1949) - חוק העלאת עצמותיו של הרצל, תש"ט-1949 קבע כי צוואת הרצל להעלות עצמותיו לארץ ישראל תקויים בירושלים ביום 17 באוגוסט 1949, וכי הממשלה תעמיד לרשות הקק"ל חלקת שדה בירושלים שתשמש אחוזת קבר למטרה זו.
"חוק שמחה אסף" (1950) – הבסיס החוקי למינוי שופטי בית המשפט העליון הראשון במדינת ישראל היה פקודת בתי המשפט (הוראות מעבר), התש"ח-1948, אשר קבעה כי הם יתמנו על פי הצעת שר המשפטים על ידי הממשלה הזמנית באישור מועצת המדינה הזמנית. תנאי הכשירות למינוי היו קבועים אז בסעיף 15 לפקודת בתי המשפט, 1940, שהוסיפה לעמוד בתוקפה גם לאחר הקמת המדינה. ראשי המדינה הצעירה היו מעוניינים מאוד במינויו של פרופ' הרב שמחה אסף – חוקר תלמוד והיסטוריון בעל שם – לשופט בבית המשפט העליון, על מנת שיינתן בפסיקת בית המשפט ביטוי הולם גם לכללי המשפט העברי. הבעיה הייתה שתנאי הכשירות האמורים דרשו ניסיון בעריכת דין, בשיפוט או במקצוע משפטי אחר, כתנאי למינוי, ואסף היה חסר השכלה משפטית. חרף זאת, אישרה מועצת המדינה הזמנית את המינוי הזה ביחד עם מינוי ארבעה שופטים נוספים.
לאור תנאי הכשירות הנדרשים בפקודת בתי המשפט מ-1940, נשמעו, עם הזמן, ספקות ביחס לכשרות מינויו של אסף לבית המשפט העליון. בעקבות כך, התקבל בכנסת בחודש יולי 1950 חוק לאישור מינוי שופטים של בית המשפט העליון. בדברי ההסבר להצעת החוק, וכן גם בדברי שר המשפטים פנחס רוזן בדיון בכנסת, נאמר במפורש כי מדובר בחוק רטרואקטיבי שנועד להסיר הספק בדבר כשרות המינוי האמור. בדיון בקריאה הראשונה בכנסת, אמר חבר הכנסת חנן רובין (מפ"ם) שהסתייג מן החוק המוצע, את הדברים המאלפים הבאים: "אינני סבור שאפשר להציע חוק שלפי ניסוחו יחול רק על אדם אחד. דבר זה משונה הוא בעיני. אפשר להציע שמכאן ואילך תבוטלנה הגבלות מסוימות, אבל לחוקק חוק המתייחס רק למקרה אחד מסויים – הרי לפי הרגשתי המשפטית ולפי הרגשתי הציבורית יש בזה טעם לפגם".
שלוש שנים לאחר מכן, נחקק חוק השופטים, במסגרתו נקבע לראשונה כי ניתן למנות כשופט בבית המשפט העליון גם "משפטאי מובהק". מדובר היה בחידוש לשוני יצירתי שמשמעותו עמומה. על אף שבהצעת החוק צוין שהמונח "משפטאי מובהק" מכוון לאדם שכיהן כשופט בחוץ לארץ ולא למקרה כגון זה של פרופ' אסף, הרי שבנוסח החוק הסופי הושמט לגמרי עניין הכהונה כשופט בחוץ לארץ. יתרה מכך, בדיונים בכנסת אודות הצעת החוק נתגלעה מחלוקת אודות תכולת המונח ולפחות מבחינת חלק מן המשתתפים הייתה ברורה הזיקה למינויו של אסף. כך, למשל, חבר הכנסת אליהו משה גנחובסקי (הפועל המזרחי) גרס שמונח זה חייב לכלול בתוכו גם "רב גדול". שר המשפטים רוזן היה אף ישיר יותר: "כפי שאני בזמנו מיניתי אחד מהם, שלא למד משפטים... נוסח זה... נותן לנו אפשרות למנות משפטאי מובהק שאינו בעל מקצוע, אך גדול בתורה". לעומתם, חבר הכנסת חנן רובין התנגד לתנאי הכשירות של "משפטאי מובהק", בטענה שתוכנו אינו ברור והוא נובע ממניעים פוליטיים, והוסיף: "אולי הכוונה היא למה שכבר קרה פעם, שהיינו צריכים לחוקק חוק מיוחד כדי לאפשר את מינויו של אחד השופטים בבית המשפט העליון? אז קראנו לזה 'לכס אסף'". הסתייגותו זו של חבר הכנסת רובין לא התקבלה. יש לציין שפחות מחודשיים לאחר חקיקת חוק השופטים – הלך השופט אסף לעולמו.
תנאי כשירות זה של "משפטאי מובהק" עוגן מאוחר יותר, בשנת 1984, גם בחוק בתי המשפט (נוסח משולב), אשר תקף עד היום. עם זאת, מעולם לא נעשה בו שימוש.
"חוק ורה ויצמן" (1953) – חוק שקבע כי לאלמנת הנשיא הראשון חיים ויצמן תשולם גמלה בגובה משכורת של שר לכל ימי חייה, וכן כי יינתן לה פטור מחובת תשלום מס ירושה על עזבונו. במהלך הדיון בכנסת דרש חבר הכנסת יוחנן בדר למחוק מנוסח החוק את שמותיהם של חיים וורה ויצמן, אך דרישתו נדחתה וגוף החוק נוקב באופן מפורש בשמם.
"חוק החברה לישראל בע"מ" (1969) – חוק שהעניק לחברה לישראל פטור מחובת תשלום מס הכנסה ומס על רווחי הון למשך 30 שנה, וזאת על מנת לעודד השקעות זרות במדינה. מדובר בחוק פרסונלי ייחודי במובן זה ששם החברה מופיע מפורשות בשם החוק וגם בתוכנו הפנימי.
"חוק שמחה ארליך" (1979) – בשנת 1979 נאלץ שמחה ארליך להתפטר מתפקידו כשר האוצר בממשלת מנחם בגין, בעקבות האינפלציה הגבוהה, ובמקומו מונה יגאל הורביץ לתפקיד שר האוצר. אלא שבגין שראה בארליך שותף ותיק לדרך, ביקש למנותו לתפקיד חלופי הולם והציע לו להישאר בממשלה כסגנו. הבעיה הייתה שתפקיד סגן ראש הממשלה כבר היה מאוייש על ידי יגאל ידין שעמד בראש מפלגת ד"ש שהייתה מרכיב משמעותי בקואליציה, והחוק דאז לא אפשר מינוי סגן נוסף. בעקבות כך, נחקק תיקון מספר 2 לחוק יסוד הממשלה הראשון, אשר קבע כי "אחד או שניים מהשרים יכולים להיות סגני ראש הממשלה". במהלך הדיון בכנסת בנוגע להצעת החוק, טען חבר הכנסת גד יעקובי (המערך), כי "'חוק ארליך' המוצג כאן היום... אינו אלא ניסיון להנשמה מלאכותית לממשלה... תוך התעלמות ממהותו של חוק יסוד, לצרכים אישיים וקואליציוניים".
"חוק אוריאל לין" (1983) – לקראת הבחירות לרשויות המקומיות נעשה במפלגת הליכוד מאמץ כי אוריאל לין, מנכ"ל משרד האנרגיה באותה עת, יתמודד על ראשות עיריית חיפה מול ראש העיר המיתולוגי המכהן, אריה גוראל, איש מפלגת העבודה. הבעיה הייתה שלין לא היה תושב חיפה, כנדרש בחוק, ב"יום הקובע", שכבר חלף. לפיכך בוצע תיקון בחוק הבחירות לכנסת (שכלל תיקון עקיף לחוק הרשויות המקומיות (בחירות)), כך שגם מי שהפך להיות תושב הרשות המקומית לאחר המועד הקובע – יוכל להגיש "בקשה לתיקון טעות" ולהתמודד בבחירות. מעניין לציין, כי למרות שלין הודיע כי החליט לפרוש מן ההתמודדות לאחר שהתיקון לחוק עבר בקריאה ראשונה בכנסת, הושלם בכל זאת הליך החקיקה והתיקון אושר גם בקריאה השנייה והשלישית ונכנס לספר החוקים.
"חוק שמעון פרס 1 ויצחק שמיר" (1984) – תיקון מספר 4 לחוק יסוד הממשלה הראשון אשר כונן את תפקיד "ממלא מקום ראש הממשלה" (עד לתיקון קבע חוק יסוד הממשלה שרק כאשר ראש הממשלה נעדר מהארץ או שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו, תמנה הממשלה ממלא מקום של ראש הממשלה מבין השרים שהם חברי כנסת). בדיון בכנסת על הצעת החוק, הסביר שר המשפטים דאז משה ניסים, כי התיקון חיוני על רקע הכוונה לכונן ממשלת אחדות לאומית המבוססת על שוויון ואיזון בין שני המחנות הגדולים, "לכן ראוי לתת ביטוי למעמד של שני האישים העומדים בראש המחנות הללו". הדברים היו מכוונים כלפי שמעון פרס (יו"ר מפלגת העבודה) אשר נקבע כי ישמש כראש הממשלה ראשון למשך שנתיים, וכלפי יצחק שמיר (יו"ר הליכוד) שנקבע כי יתפקד כשר החוץ וכממלא מקום ראש הממשלה למשך אותו פרק זמן, כאשר עם סיומו יתחלפו בתפקידיהם.
"חוק הבנקים הגדולים" (1993) – בעקבות משבר ויסות מניות הבנקים משנת 1983 שהוביל להלאמת הבנקים ולהסדר המניות הבנקאיות, נחקק חוק המניות הבנקאיות שבהסדר (הוראת שעה). חוק זה נועד להעניק לממשלה כלים לבצע את מכירת המניות שיעברו לבעלותה ואת השינויים המבניים במערכת הבנקאית בהתאם למדיניותה, וכן להסדיר את השימוש בזכויות ההצבעה מכוח המניות באופן שימנע את התערבות הממשלה בניהולם השוטף של הבנקים. בחוק זה נקבע כי הוא יחול על ארבעת "הבנקים שבהסדר", תוך ציון מפורש של שמותיהם בגוף החוק: בנק הפועלים בע"מ, בנק לאומי לישראל בע"מ, בנק דיסקונט לישראל בע"מ ובנק המזרחי המאוחד בע"מ.
"חוק גונן שגב ואלכס גולדפרב" (1994) – תיקון לחוק יסוד הממשלה שלפיו גם חבר כנסת שפרש מסיעתו, אך לא התפטר מכהונתו כחבר כנסת, יוכל לשמש כשר או כסגן שר במהלך תקופת כהונתה של אותה כנסת. התיקון נועד לאפשר את מינויים של שגב וגולדפרב – פורשי מפלגת "צומת" ומקימי סיעת "ייעוד" – לתפקידי שר וסגן שר בהתאמה בממשלתו של יצחק רבין (זאת, לאחר שבג"ץ פסל מינויים לתפקידים אלה טרם תיקון החוק). תכלית המהלך הייתה הרחבת בסיס הקואליציה שהתערער, ובאופן ספציפי – סיוע בהשגת תמיכה מספקת בהסכם אוסלו ב'.
חוקי הנצחה אישיים (2005-1997) – לאורך השנים נחקקו חוקים לטובת הסדרת מפעלי הנצחתם של מנהיגים בולטים בתנועה הציונית ובמדינת ישראל, וביניהם: חוק יום הזיכרון ליצחק רבין, תשנ"ז-1997; חוק המרכז להנצחת זכרו של יצחק רבין, תשנ"ז-1997; חוק להנצחת זכרו של מנחם בגין, תשנ"ח-1998; חוק בנימין זאב הרצל (ציון זכרו ופועלו), תשס"ד-2004; חוק להנצחת זכרו של רחבעם זאבי, תשס"ה-2005; חוק זאב ז'בוטינסקי (ציון זכרו ופועלו), תשס"ה-2005.
"חוק ערוץ 7" (1999) – החוק הכשיר את המשך שידורי ערוץ הרדיו שהחל לפעול בשנת 1988 ללא רישיון וזיכיון כדין, באמצעות קביעה כי יינתן רישיון וזיכיון בדיעבד להפעלת תחנת שידורי רדיו למי שהפעיל במשך חמש שנים רצופות תחנה ששידוריה נקלטו במרבית שטחי המדינה. בשנת 2002 נפסל החוק פה אחד על ידי הרכב מורחב של תשעה שופטי בג"ץ שדן בעניין (בג"ץ 1030/99). בפסק הדין, שנכתב על ידי השופט תיאודור אור, הושתתה פסילת החוק על שלושה אדנים מרכזיים: הראשון, פגיעת החוק בחופש העיסוק של אחרים, כפועל יוצא מפגיעתו בחופש התחרות; השני, הפרת עיקרון השוויון – היות ספקטרום התדרים משאב ציבורי שהשלטון אחראי על הקצאתו באופן יעיל והוגן בין המבקשים לנצלו; השלישי, הפגיעה הקשה בשלטון החוק, הנובעת מן התכלית הבלתי ראויה בעליל של "מתן פרס" לתחנות רדיו שפעלו שלא כדין לאורך זמן. בפסק הדין לא נזכר אופיו הפרסונלי של החוק כבסיס לפסילתו, אם כי במסגרת הדיון בתכלית הבלתי ראויה של החוק, בית המשפט הזכיר כי חלק מהבעיה הטמונה בה היא ההתייחסות הקונקרטית לשידורי ערוץ 7.
"חוק אריה דרעי 1" (2001) – חבר הכנסת ראובן ריבלין (הליכוד) יזם את החוק לשחרור מוקדם של אסירים (תיקוני חקיקה), התשס"א-2001, אשר היווה תיקון לחוק העונשין, בו היה קבוע אז ההסדר של שחרור מוקדם בתום שני שלישים מתקופת המאסר. החוק החדש אפשר לאסיר לבקש שחרור מוקדם ממאסרו כבר בתום ריצוי מחצית מתקופת המאסר שנגזרה עליו.
היו שטענו כי התיקון נועד לסייע לשחרור מוקדם יותר מן הכלא של אריה דרעי, אף שדרעי עצמו הכחיש זאת וטען כי הליכי החקיקה החלו עוד בטרם הורשע בדינו ונועדו בכלל להקל על בעיית הצפיפות בבתי הכלא. בסופו של דבר, לא הועיל החוק לדרעי – הוא השתחרר מן הכלא, כמו רוב האסירים, רק בתום שני שלישים ממאסרו. זאת, לאחר שוועדת השחרורים שדנה בעניינו בתום מחצית מתקופת המאסר שנגזרה עליו, קבעה כי שחרורו במועד זה יפגע באמון הציבור.
מעניין לציין, שחוק זה "שרד" בספר החוקים מספר חודשים בלבד, ובוטל בהמשך אותה שנה עם חקיקת חוק שחרור על תנאי ממאסר שהשיב את המצב לקדמותו. דומה שגם עובדה זו מעידה במידה רבה על תכליתו הפרסונלית הנקודתית של אותו חוק.
"חוק יגאל עמיר" (2001) – החוק, אותו יזם חבר הכנסת אבשלום וילן ממרצ, קבע כי ועדת שחרורים לא תוכל להמליץ על מתן חנינה או על קיצור מאסרו של רוצח ראש הממשלה מטעמים אידיאולוגיים-פוליטיים (וזאת מבלי לנקוב מפורשות בשמו של יגאל עמיר). החוק עבר ברוב גדול: 62 תומכים, 6 מתנגדים ו-8 נמנעים. נשיא המדינה דאז משה קצב הביע תמיכה בחוק בהתחשב בכך שנוסחו הסופי לא פגע בסמכות החנינה של הנשיא עצמו. בשנת 2003, נדחתה על ידי בג"ץ עתירה כנגד החוק בנימוק שמדובר בעתירה מוקדמת, מבלי לפסוק לגופו של עניין. בסוף שנת 2020 דווח על כוונתו של יגאל עמיר לשוב ולעתור כנגד החוק בטענה שמדובר בחוק פרסונלי ורטרואקטיבי, אך עתירה כזו טרם הוגשה.
נראה שמקרה זה הינו הדוגמה הבולטת ביותר להמחשת היחס האמביוולנטי המתקיים לעיתים כלפי חקיקה פרסונלית. מחד גיסא, מדובר ללא ספק בחוק פרסונלי מובהק, שהגדרותיו מתאימות והוא מכוון אך ורק לאדם מסוים אחד - יגאל עמיר (בהנחה ובתקווה שבעתיד לא יתבצע רצח נוסף של ראש ממשלה בישראל). אין ספק גם שמדובר בחוק רטרואקטיבי מובהק הואיל ונחקק כשש שנים לאחר ביצוע רצח ראה"מ רבין ז"ל, מועד בו נוצרו הנסיבות המחילות את הוראותיו על עמיר. יש גם שהעלו את הטענה לגופו של ההסדר שנקבע בחוק, כי הוא נובע ממניעים נקמניים צרים כלפי עמיר, וכי ישנם מעשי רצח מזעזעים שבנסיבותיהם אינם נופלים בחומרתם מרצח ראש ממשלה, אך חרף זאת לא ננקטת אמת מידה דומה ביחס לאפשרות שחרורם ממאסר של מבצעיהם. אך כנגד זאת, ולמרות זאת, זכה החוק לכאורה להסכמה חברתית רחבה, הן בציבור הרחב והן בקרב נציגיו בכנסת, לנוכח החומרה המיוחדת והזעזוע ברמה הלאומית שהיו טמונים בפשע הנתעב שביצע עמיר. עם זאת, לאמיתו של דבר, עקב היות החוק פרסונלי ורטרואקטיבי, התנגדו לו חברי כנסת לא מעטים. מתוך עיון בדברי הכנסת עולה כי רבים מחברי הכנסת חשו אי-נוחות רבה מן החוק. חלקם – מכל קצות הקשת הפוליטית – הצביעו נגד החוק; אחרים, לרבות ראש הממשלה דאז אריק שרון, שורת שרים בכירים וכל חברי מפלגת שינוי למשל, בחרו להעדר במכוון מן ההצבעה, נוספים - נמנעו בהצבעה, ואחרים מקרב אלה שתמכו לכאורה בחוק – ציינו מפורשות כי חשו מחויבים בעל כרחם להצביע בעדו על מנת שלא להיחשד כתומכים ברצח רבין או במבצעו.
מעניין לציין, כי הצעת החוק המקורית שהגיש חבר הכנסת וילן נוסחה באופן רחב בהרבה ועסקה באיסור חנינה או קיצור תקופת מאסר לעבריינים שהורשעו ברצח נבחרי ציבור ממניעים פוליטיים. דובר בה אף על הצבת רף ענישה גבוה יותר למי שרצח נבחר ציבור, מתוך ההבנה שבנוסף לפגיעה בערך החיים, נועד מעשה כזה לכפות גם שינוי שלטוני או שינוי מדיניות. אלא שבמסגרת הליך החקיקה נעשו פשרות והצעת החוק צומצמה מטעמים פוליטיים, בניגוד לדעת המציע ואף בניגוד לעמדת משרד המשפטים. מובן כי אילו הייתה מתקבלת ההצעה המקורית (ואולי אפילו מורחבת עוד יותר – לרצח של כל סמל שלטון, אף אם אינו נבחר ציבור) היה בכך כדי להקהות במידה רבה את אופיו הפרסונלי של החוק, וניתן להצטער על כך שהדבר לא הסתייע.
"חוק עמיר פרץ" (2005) – בשנת 1998, חבר הכנסת יוסי כץ (מפלגת העבודה) יזם את תיקון מספר 20 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם שקבע כי יושב ראש הסתדרות העובדים החדשה או יושב ראש הסתדרות העובדים הלאומית יוכל לשמש בתפקידו במקביל לכהונתו כחבר כנסת, ובלבד שהוא ממלא תפקיד זה בהתנדבות. מי ששימש אז בתפקיד יושב ראש הסתדרות העובדים החדשה היה עמיר פרץ, אשר כיהן במקביל כחבר כנסת מן השורה מטעם מפלגת העבודה. כעבור שבע שנים בלבד, בשנת 2005, הוחלט, במסגרת תיקון מספר 34 לחוק – אותו יזמה קבוצת חברי כנסת ממפלגות שונות – לבטל את התיקון הקודם ולאסור על כהונה במקביל בשני התפקידים. במסגרת דברי ההסבר להצעת החוק (הממוספרת כתיקון מספר 35 לחוק) נאמר כי התיקון החדש נועד למנוע ניגוד עניינים בכהונתו של חבר הכנסת וכדי להבטיח שיקדיש את עיקר זמנו למילוי תפקידו בכנסת. עם זאת, לא נעדר מדברי ההסבר גם ממד פרסונלי: צוין בהם כי התיקון ייכנס לתוקף רק כעבור שלושה חודשים לאחר פרסומו, או שלושה חודשים לפני מועד הבחירות לכנסת, "לאור העובדה שכיום מכהן יושב ראש ההסתדרות הכללית החדשה כחבר הכנסת, ומן הראוי לאפשר לו שהות מספקת לשם היערכות לכניסתו של החוק לתוקף". לא בכדי, נתפס החוק כמיועד להכביד על דרכו של פרץ – אז יושב ראש הסתדרות עובדים פופולרי – להתמודד על ראשות מפלגת העבודה לקראת הבחירות לכנסת. ואכן, פרץ פרש מתפקידו כיושב ראש ההסתדרות זמן קצר לאחר מכן.
"חוק דן חלוץ" (2007) – תיקון חוק שהאריך את תקופת הצינון שחלה על בכירי מערכת הביטחון (מדרגת אלוף ומעלה, או דרגה המקבילה לה), החפצים להיבחר לכנסת, מחצי שנה לשלוש שנים ממועד פרישתם. חקיקת החוק יוחסה בשעתה לניסיון לחסום את כניסתו למערכת הפוליטית של הרמטכ"ל הפורש חלוץ, שבזמן ניסוח הצעת החוק נהנה משיא של פופולריות בציבור. את הצעת החוק קידמו גורמים משני צידי המתרס הפוליטי – חברי הכנסת יובל שטייניץ מן הליכוד ואבשלום וילן ממרצ – אשר טענו כי החוק נועד ליצור חיץ בין מערכת הביטחון לבין המערכת הפוליטית ולמנוע יצירת זיקה בין החלטות פיקודיות לבין תכנון עתיד פוליטי. חלוץ עצמו בחר, בסופו של דבר, שלא להיכנס לתחום הפוליטי, אך מאז השפיע התיקון לחוק גם על בכירים אחרים ממערכת הביטחון שרצו להיכנס לפוליטיקה – החל מדחיית מועד כניסתם לשדה הפוליטי וכלה בהחלטה שלא להיכנס אליו כלל.
"חוק אשר גרוניס 1" (2007) - תיקון לחוק משנת 2007, אותו יזם שר המשפטים דאז פרופ' דניאל פרידמן, בו נקבע כי שופט שנותרו לו פחות משלוש שנות כהונה לא יוכל להתמנות כנשיא בית המשפט העליון. התיקון יוחס לכוונה של פרידמן, שדגל בביצוע רפורמות שונות במערכת המשפט, למנוע את מינויו העתידי (שהיה צפוי על פי שיטת ה"סניוריטי") לתפקיד של השופט אשר גרוניס, אשר נחשב שופט שמרן.
"חוק שי דרומי" (2008) – במסגרת תיקון לחוק העונשין נוסף סעיף שעניינו "הגנת בית מגורים, בית עסק ומשק חקלאי ומגודר", ולפיו לא יישא אדם באחריות פלילית למעשה שהיה דרוש באופן מיידי כדי להדוף מי שמתפרץ או נכנס למקום כאמור, או מנסה לעשות כן, בכוונה לבצע עבירה. זאת, אף אם אותו אדם לא הותקף בידי הפורץ ולא נשקפה סכנה מוחשית לחייו. הגורם המניע הישיר לחקיקת החוק היה מקרהו של שי דרומי, חקלאי שירה למוות באדם שניסה לפרוץ לחווה החקלאית שלו כדי לגנוב צאן והחל להימלט מהמקום. דרומי הועמד לדין פלילי, והתיקון לחוק – שנוסח כך שיחול גם על הליכים משפטיים תלויים ועומדים – התקבל בכנסת בעיצומו של משפטו, לאחר סיום שלב הראיות ולפני סיכומי הצדדים. בסופו של דבר, ייחס בית המשפט לתיקון משקל מכריע במסגרת פסק הדין, בו החליט (ברוב דעות) לזכות את דרומי מעבירת ההריגה שיוחסה לו (ת"פ 1010/07).
"חוק שאול מופז" (2009) – תיקון לחוק שהקל את התנאים על פיהם קבוצה של חברי כנסת הפורשים מסיעתם יזכו במעמד של סיעה מתפלגת, כך שדי יהיה בשבעה חברי כנסת אף אם אינם מהווים שליש ממספר חברי הסיעה המקורית. לפי הנטען, נועד התיקון הזה לאפשר את פרישתם של מופז וחברי כנסת נוספים מסיעת "קדימה" – סיעת האופוזיציה הראשית – מתוך הערכה ותקווה כי יצטרפו בהמשך לסיעת הליכוד. בסופו של דבר, לא התממשה הערכה זו. עם זאת, יש לציין, כי לקראת הבחירות שלאחר מכן זכה מופז בפריימריז בראשות מפלגת "קדימה", וזו אכן הצטרפה לאחר הבחירות לקואליציה בהובלת הליכוד. רבים ראו בכך אישוש לכוונתם המשוערת של מחוקקי החוק, בבחינת "סוף דבר מעיד על תחילתו".
"חוק חנינת מתנגדי ההתנתקות" (2010) – חוק הפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תכנית ההתנתקות, התש"ע-2010, העניק חנינה קבוצתית מוגבלת – כולל עיכוב הליכים פליליים תלויים ועומדים ומחיקת הרישום הפלילי של כאלה שכבר הורשעו בדינם - לאנשים שביצעו עבירות מסוימות בתקופת ההתנתקות מרצועת עזה. בשנת 2012 דחה בג"ץ עתירה שהוגשה אליו על ידי שורת עותרים (ביניהם נתן זך ויוסי שריד), בה נטען כי החוק האמור אינו חוקתי. באשרו את החוק, קבע בית המשפט כי החוק אמנם קובע תנאים של אכיפה סלקטיבית, שכן הוא מבחין בין מתנגדי תכנית ההתנתקות למחאות אחרות על רקע אידאולוגי, אך גם אם ייתכן שהחוק פוגע בשוויון - הפגיעה מידתית והיא נעשית לתכלית ראויה (בג"ץ 1213/10).
"חוק איתנית מוצרי בנייה בע"מ" (2011) – החוק חייב חברות שעסקו בייצור אסבסט באזור הגליל המערבי (בפועל – חברה מסוימת אחת בלבד) לשאת במחצית עלות פרויקט ספציפי של פינוי אסבסט מן האזור, בשיעור של עד 150 מיליון שקל. בשנת 2013 דחה בג"ץ עתירה של החברה כנגד חוקתיות החוק, תוך קביעה כי למרות שמדובר בחוק פרסונלי, הייתה סיבה עניינית מוצדקת לחקיקתו, שכן הוא בא לתת מענה למצב ייחודי שהחברה הייתה גורם דומיננטי ביצירתו. בין היתר, קבע בית המשפט, מפי השופט הנדל: "לב הדבר הוא כי הייחודיות של איתנית אינה פרי החקיקה אלא פרי המציאות... לספר החוקים של ישראל כבר הוכנסו בעבר חוקים שלמים שהינם בעלי אופי פרסונאלי מובהק... מצב מיוחד דורש חוק מיוחד, ואף עשוי להצדיק חוק בעל מאפיינים פרסונאליים" (בג"ץ 6971/11).
"חוק עזמי בשארה 1 " (2011) – חוק שלילת תשלומים מחבר הכנסת ומחבר הכנסת לשעבר בשל עבירה חל על חבר כנסת החשוד בעבירה שדינה 10 שנות מאסר ויותר, כאשר העבירה בוצעה כולה או חלקה בעת היותו חבר כנסת וכאשר הוא לא התייצב לחקירה, למשפט או לריצוי עונש. חוק זה, שנחקק בשנת 2011 נועד למנוע המשך העברת כספי מדינה (שכר, גמלאות, מענק הסתגלות וכדומה) לחבר הכנסת לשעבר עזמי בשארה שנמלט מן הארץ לאחר שנחשד בהעברת מידע לארגון החיזבאללה במהלך מלחמת לבנון השנייה.
"חוק יאיר לפיד 2" (2012) – זמן מה לאחר שהודיע לפיד על כניסתו לחיים הפוליטיים, התקבל תיקון לחוק, לפיו מי שמכריז על הקמת מפלגה חדשה יחויב להגיש באופן מיידי בקשה לרישומה ועקב כך לעמוד בכל דרישות חוק מימון מפלגות, לרבות חשיפת מקורות מימון ותרומות ושקיפות הפעילות הכלכלית. נטען כי חוק זה נועד להכביד על צעדיו הראשונים של לפיד במערכת הפוליטית.
[ל"חוק יאיר לפיד 1" ראו להלן בפרק הצעות חוק פרסונליות שלא הבשילו].
"חוק אשר גרוניס 2" (2012) – לקראת מועד פרישתה של דורית ביניש מתפקיד נשיאת בית המשפט העליון, היה השופט גרוניס ותיק השופטים בבית המשפט העליון. גרוניס נחשב שופט שמרן, ולכן העדיפו גורמים רבים במערכת הפוליטית שהוא אשר ינהיג את בית המשפט. הבעיה הייתה שהחוק ששרר אז (בעקבות התיקון הנזכר לעיל משנת 2007) קבע מגבלה שלפיה לא יוכל להתמנות כנשיא בית המשפט העליון מי שנותרו לו פחות משלוש שנים עד הגיעו לגיל הפרישה, ולגרוניס נותרו שנתיים ועשרה חודשים בלבד עד מועד זה. לפיכך, תוקן החוק באופן שהסיר את המגבלה האמורה וסלל את הדרך למינויו של גרוניס לתפקיד. עקב כך, נדחה בשלוש שנים כמעט מינויה של השופטת מרים נאור לנשיאת בית המשפט העליון, תפקיד אליו הייתה אמורה להתמנות אלמלא תוקן החוק.
"חוק עזמי בשארה 2" (2017) - תיקון לחוק האזרחות, לפיו בית משפט יהיה רשאי, לבקשת שר הפנים, להורות על כך שדיון בנוגע לביטול אזרחותו של אזרח ישראלי יתקיים שלא בנוכחותו אם לא ניתן לאתרו או למסור לו הזמנה כחוק, וכן כי ניתן יהיה למנוע כניסתו לארץ של אזרח כזה השוהה מחוץ לישראל אם הדבר נדרש מטעמי ביטחון. גם החוק הזה הוכוון במישרין לטיפול בעניינו של חבר הכנסת לשעבר בשארה.
"חוק יעקב ליצמן" (2018) – החוק אפשר לראש ממשלה המכהן גם כשר במשרד ממשלתי להאציל סמכויות ליבה של שר למי שמשמש כסגנו באותו משרד. תיקון זה הוביל באופן מיידי – כרבע שעה לאחר אישור החוק במליאה – להשבעתו של ליצמן לתפקיד סגן השר במשרד הבריאות בהתאם להסכם הקואליציוני עם מפלגת יהדות התורה (ליצמן לא היה מעוניין לשמש כשר בממשלה מטעמים אידיאולוגיים).
"חוק מיכאל ביטון" (2020) – במסגרת תיקון חוק יסוד: הממשלה, כהוראת שעה למשך תקופת כהונתה של הכנסת ה-23 בלבד, נקבע כי ממשלת חילופים רשאית להחליט באישור הכנסת, כי במשרד שממונה עליו שר יתמנה שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר שממונה על המשרד, לתחומים מסוימים בתחומי פעילות המשרד, בהתאם לתנאים שייקבעו בהחלטת הממשלה. תיקון זה נועד לאפשר את מינויו של מיכאל ביטון ממפלגת "חוסן" ישראל כשר נוסף במשרד הביטחון, לצידו של ראש מפלגתו בני גנץ שמונה כשר הביטחון. ואכן, מכוח אותו תיקון החליטה הממשלה בחודש יוני 2020 על מינויו של ביטון כשר לנושאים אזרחיים וחברתיים במשרד הביטחון.
"חוק שירה איסקוב" (2020) – אושר בכנסת בתמיכת 34 חברי כנסת וללא מתנגדים תיקון לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, לפיו תישלל אפוטרופסות מהורה שרצח או ניסה לרצוח מי מבני המשפחה, ומהורה שאנס או ביצע מעשה סדום של קטין בתוך המשפחה. שלילה זמנית של האפוטרופסות תיכנס לתוקף כבר בשלב הגשת כתב האישום, ושלילה קבועה - לאחר הרשעה. בהציגו את הצעת החוק, ציין יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה, חבר הכנסת עודד פורר, בין היתר: "אלירן מלול הוא עד היום האפוטרופוס שיקבע כיצד יראו חייה של התינוקת שאת אמה, מיכל סלה, הוא רצח בנוכחותה. שירה איסקוב גם היא צריכה עדיין את האישור של אביעד משה לכל החלטה שנוגעת לבנם, שהיה עד לניסיון הרצח האכזרי של אמו. מדובר במצב שלא מתקבל על הדעת ולכן הצעת החוק הזו קובעת שמי שהואשם או הורשע בעבירות של רצח, ניסיון לרצח או אונס במשפחה לא יכול להמשיך להיות אפוטרופוס על ילדיו. עד היום היה ניתן לבקש שלילת אפוטרופסות מבית המשפט, אך ההצעה הזו הופכת את ההליך וקובעת כי השלילה היא אוטומטית, אלא אם הוחלט אחרת על ידי בית המשפט".
בשנת 2023 אושר בקריאה טרומית במליאת הכנסת תיקון נוסף לחוק, במסגרתו הוצע כי האפוטרופסות על ילד תישלל גם מהורה שהורשע או הואשם בעבירת חבלה בכוונה מחמירה, וכי אותו הורה לא יהיה זכאי לכל זכות הורית על ילדיו. חקיקת הרחבה זו לא הושלמה בסופו של דבר.
"חוק אריה דרעי 3" (2022) – תיקון סעיף 6(1)(ג) לחוק יסוד: הממשלה, באמצעות הוספת המילה "בפועל" לאחר המילים "ונידון לעונש מאסר", ונמחקו המילים "מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר". משמעות התיקון: שינוי תנאי הכשירות להתמנות כשר בממשלה, כך שמי שהורשע בעבירה פלילית ונידון לעונש מאסר על תנאי בלבד – יוכל להתמנות כשר. התיקון נועד באופן מובהק לאפשר את מינויו של חבר הכנסת אריה דרעי, מנהיג מפלגת ש"ס, כשר בממשלה. זאת, מבלי שיידרש לפנות ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית (ולהסתכן בסירוב), בבקשה שיקבע כי אין קלון בעבירות בהן הורשע, "דרך המלך" על פי המצב החוקי שקדם לתיקון. לאחר התיקון לחוק החליט ראש הממשלה נתניהו למנות את דרעי לשר בממשלתו, אלא שבעקבות עתירה שהוגשה אליו בעניין זה, פסל בג"ץ את המינוי עקב העדר סבירות קיצוני והשתק שיפוטי.
[ל"חוקי אריה דרעי 2, 4" ראו להלן במסגרת פרק הצעות חוק פרסונליות שלא הבשילו].
"חוק בצלאל סמוטריץ" (2022) – הוספת סעיף 24א ותיקון סעיף 31 לחוק יסוד: הממשלה, לפיו במשרד שממונה עליו שר, יכול שיתמנה שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר הממונה על המשרד, לתחומים מסוימים מתוך תחומי הפעילות של המשרד. התיקון נועד כדי לאפשר את מינויו של חבר הכנסת בצלאל סמוטריץ, יושב ראש הציונות הדתית ומפלגת האיחוד הלאומי, כשר נוסף במשרד הביטחון, שיופקד על הטיפול במנהל האזרחי באזור יהודה והשומרון, בהתאם להסכמים הקואליציוניים.
"חוק איתמר בן גביר" (2022) – תיקון לפקודת המשטרה באמצעות הוספת סעיפים 8ב-8ה ותיקון סעיף 9 לפקודה, שהרחיב את סמכויות השר לביטחון לאומי. במסגרת התיקון נקבע תחילה כי המשטרה כפופה למרות הממשלה וכי השר הממונה עליה מטעם הממשלה הוא השר לביטחון לאומי. בהמשך, מוקנות לשר סמכויות להתווית מדיניות המשטרה ועקרונות כלליים לפעולתה (לרבות לעניין סדרי עדיפויות, תכניות עבודה, הנחיות כלליות וניהול התקציב), וכן להתווית מדיניות כללית בתחום החקירות (לרבות קביעת סדרי עדיפויות עקרוניים, אך מבלי לגרוע מחובת המשטרה לפי כל דין לעניין פתיחה בחקירה, ניהולה או סגירתה). במסגרת התיקון הוטלו על השר גם חובות היוועצות, דיווח לכנסת על מדיניותו ופרסומה. החוק תוקן לנוכח דרישתו המפורשת של חבר הכנסת איתמר בן גביר, יושב ראש סיעת עוצמה יהודית ומי שהיה השר המיועד לביטחון לאומי, כתנאי מוקדם להצטרפותו לממשלה ולקבלת תפקיד זה על עצמו.
כנגד התיקון הזה לחוק הוגשה עתירה לבג"ץ מטעם האגודה לזכויות האזרח, התנועה לאיכות השלטון וגורמים נוספים, כשטענתם המרכזית הייתה כי הוא מבטא הכפפה לא חוקתית של מימוש חופש הביטוי והמחאה לגורם פוליטי. גם על פי עמדת היועצת המשפטית לממשלה, כפי שהוגשה לבג"ץ, מדובר בתיקון פסול, בהיותו מאפשר פוליטיזציה של הפעלת הכוח המשטרתי. לתפיסתה יש לפרש את התיקון, כך שישלול את אפשרות השר להתערב בתחום החקירות וכן את התערבותו בעבודתה השוטפת של המשטרה, להבדיל מקביעת מדיניות בלבד. העתירה אמורה להידון בחודש יוני 2024 בהרכב מורחב של 9 שופטים.
"חוק בנימין נתניהו 6" (2023) – תיקון לחוק יסוד הממשלה, המכונה גם "חוק הנבצרות", בעקבות הצעת חוק אותה הגיש יו"ר הקואליציה, ח"כ אופיר כץ מהליכוד, יחד עם ראשי סיעות הקואליציה. על פי התיקון, הכרזה על ראש הממשלה כנבצר תתאפשר רק מסיבה בריאותית או נפשית. ההכרזה על נבצרות תיעשה על ידי ראש הממשלה עצמו, או על ידי הממשלה ברוב של 75% מהרכבה. במקרה נדיר שבו ההכרזה על נבצרות תהיה בניגוד לדעת ראש הממשלה, יו"ר הכנסת יעביר לאישור מליאת הכנסת את ההחלטה, וזאת תוכל לאשר את ההכרזה ברוב של 90 חברי כנסת. כמו כן, נקבע בחוק כי בית משפט, לרבות בג"ץ, לא ידון בבקשה להכריז על נבצרות ראש הממשלה או לאשרה, והחלטה או צו של בית משפט כאמור יהיו חסרי סמכות ונעדרי תוקף. החוק אושר סופית בקריאה שנייה ושלישית בכנסת ביום 23.3.2023, ברוב של 61 תומכים (הרוב המינימלי הדרוש לתיקון חוק יסוד) כנגד 47 מתנגדים. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי "בשל ההשלכות של קביעת קיומה של נבצרות של ראש הממשלה, כאשר הקביעה מתקבלת בניגוד לדעתו, כאשר הוא כשיר פיסית ונפשית לתפקידו, משמעותה הדחתו של מנהיג מכהן שנבחר על ידי נציגי העם ובעודו זוכה לאמון הכנסת. כלומר, קביעת נבצרות ראש הממשלה היא בפועל מעשה ביטול של תוצאות הבחירות וההליך הדמוקרטי". עם זאת, ברור כי החוק נועד באופן מובהק להקדים ולמנוע מראש אפשרות בה יוכרז על ידי היועצת המשפטית לממשלה, או על ידי בג"ץ אליו הוגשה עתירה בנושא, כי נבצר מנתניהו להמשיך ולכהן כראש ממשלה עקב מעורבותו בהליכי ההפיכה המשפטית, המעמידה אותו בניגוד עניינים. כנגד חוקתיותו של החוק הוגשה עתירה לבג"ץ. בתגובתה לעתירה ציינה היועצת המשפטית לממשלה, כי "נעשה שימוש לרעה בסמכות הכנסת כדי לשפר את מצבו המשפטי האישי של ראש הממשלה ולאפשר לו לפעול בניגוד לפסיקת בית המשפט". בהתאם לכך, ביקשה בתגובתה הראשונית באופן חריג מבג"ץ להתערב בחוק יסוד ולבטל את את התיקון שאושר. בג"ץ קיבל את עמדת היועצת המשפטית לממשלה באופן חלקי בלבד, כאשר הוציא צו על תנאי המורה למדינה לנמק מדוע לא להחיל את התיקון מהכנסת הבאה בלבד. בעקבות כך, ולקראת הדיון בעתירה עדכנה היועצת המשפטית לממשלה את עמדתה וציינה בכתב התשובה שהוגש מטעמה כי "חוק יסוד אינו יכול לשמש כמעין משאב פרטי המסלק מן הדרך בעיות פרסונליות מתחום טוהר המידות והדין הפלילי". היא הוסיפה כי באמצעות דחיית התחולה, לכל הפחות לכנסת הבאה, תינתן אפשרות "לעצב את ההסדר מתוך ראייה משטרית רחבה, במבט צופה פני עתיד ומאחורי 'מסך בערות' ".
בתחילת חודש ינואר 2024 ניתן פסק דינו של בג"ץ, שדן בעניין בהרכב מורחב של 11 שופטים, שרובם החליטו שיש מקום לפרש את החוק כך שתידחה תחולתו לכנסת הבאה לנוכח אופיו הפרסונלי.
חמשת שופטי המיעוט סברו שאין המדובר בחוק פרסונלי, כאשר שניים מהם (נועם סולברג ודוד מינץ) החזיקו בעמדה, לפיה בג"ץ נעדר סמכות לבחון תוקפה של חקיקת יסוד, ואחד מתוכם (יוסף אלרון) סבר שסמכות כזו קיימת רק במקרים חריגים מאוד, שהמקרה הנוכחי אינו נמנה עמם להשקפתו.
לעומתם, שופטי הרוב הסיקו את דבר תכליתו הפרסונלית של החוק, בין היתר, מאמירות מפורשות של חברי הכנסת בהליך חקיקת התיקון; מכך שהתיקון הונח על שולחן הכנסת מיד לאחר הגשת העתירות בעניין נבצרותו של ראש הממשלה; מכך שחקיקתו הסתיימה זמן קצר לפני מועד הגשת התגובה לעתירות אלה; ממהירות הליך החקיקה; מתחולתו המיידית של התיקון; ומדבריו המפורשים של ראש הממשלה ביום בו אושר התיקון בכנסת, לפיהם הוא "נכנס לאירוע" (קרי: מעורבות אישית שלו מאותה נקודה ואילך בנושא "המהפכה המשפטית"). על בסיס אלה קבעו רוב השופטים כי התכלית הפרסונלית הברורה נועדה לשחרר את ראש הממשלה נתניהו ממגבלות שהוטלו עליו בהסדר ניגוד העניינים ולמנוע דיון בבית המשפט בשאלת נבצרותו.
[ל"חוקי בנימין נתניהו 3, 4, 5" ראו להלן במסגרת פרק הצעות חוק פרסונליות שלא הבשילו; ל"חוקי בנימין נתניהו 1, 2" ראו להלן במסגרת פרק חוקים או הצעות חוק שנתפסו בטעות כפרסונליים].
"חוק יהודה דרעי" (2023) – ביום 4.7.2023 אישרה מליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את החוק שהאריך את כהונת הרבנים הראשיים, ודחה את הבחירות לתפקיד לחודש אפריל בשנת 2024. מדובר בהצעה שקודמה בלחץ יו"ר מפלגת ש"ס אריה דרעי, והיא יוחסה לכוונתו לקדם את מועמדותו של אחיו יהודה דרעי, על פני מועמדותו של הרב דוד יוסף, לתפקיד הרב הראשי הספרדי, מתוך הערכה שדחיית מועד בחירות עשויה לסלול את דרכו לניצחון. האופוזיציה שהתנגדה להצעה ערכה פיליבסטר ממושך, עד לאישור הצעת החוק ברוב של 52 תומכים מול 29 מתנגדים.
"חוק בועז יוסף" (או "חוק טבריה") (2023) – ביום 5.7.2023 אישרה הכנסת ברוב של 43 תומכים מול 32 מתנגדים תיקון לחוק הרשויות המקומיות, אשר מתיר ליושב ראש ועדה קרואה - מינוי של שר הפנים לנוכח ליקויים שמתגלים בתפקוד הרשות המקומית, שממלא את תפקידו של ראש הרשות - להתמודד בבחירות לראשות הרשות שבראשה הוא עומד, לאחר תקופת צינון קצרה בת שלושה חודשים. התיקון ביטל סעיף שהוסף לחוק בשנת 2008, ואשר אסר על יושב ראש ועדה קרואה להתמודד בבחירות ביישוב שבו שימש בתפקיד "לראשונה לאחר מינויו". תכלית הסעיף שבוטל היתה למנוע מממלא התפקיד, הממונה על ידי גורם פוליטי ונהנה מחופש פעולה רב יחסית בהשוואה לראש רשות שהוא נבחר ציבור, לזכות ביתרון לא הוגן מול המתמודדים האחרים. התיקון לחוק נועד באופן מובהק להכשיר את מי שנחשב כמקורבו של יו"ר ש"ס אריה דרעי - בועז יוסף, שמכהן בתפקיד זה בטבריה - להתמודד בבחירות לראשות העיר בחודש אוקטובר 2023. תכליתו הפרסונלית של התיקון לחוק במקרה זה הייתה גלויה לחלוטין. כך למשל, בדיון שנערך בכנסת לפני ההצבעה הבהיר סגן יו"ר הכנסת ניסים ואטורי מפורשות כי החוק מקודם לקראת הבחירות בטבריה.בסוף חודש יולי 2023 קיבל בג"ץ עתירה שהוגשה כנגד החוק, וקבע כי יש לפרשו כך שלא יחול במערכת הבחירות הקרובה, אלא רק החל מזו שתבוא אחריה. פסק הדין ניתן פה-אחד על ידי הרכב של תשעה שופטים. מתוך עיון בנימוקי השופטים, שניתנו מספר חודשים לאחר מכן, עולה כי רובם (פוגלמן, חיות, עמית, ברון וברק-ארז) ביססו את החלטתם בעיקר על אופיו הפרסונלי של החוק - "תפירת" התיקון למידותיו של אדם אחד מסוים בלבד. ברמה הפורמאלית לא הורה בית המשפט על ביטול החוק עקב היותו פרסונלי. עם זאת, מנע פסק הדין את אפשרות התמודדותו של יוסף ובכך נטל את העוקץ מן הבסיס הפרסונלי שהוביל לחקיקתו. תוצאת פסק הדין הינה למעשה פרסונלית באופיה – חלה בפועל רק על יוסף, ולא תחול לכאורה על ראשי ועדות קרואות אחרים, שיבקשו להתמודד בעתיד.
"חוק אלג'זירה" (2024) - כבר בשנת 2017 הצהירו ראש הממשלה ושר התקשורת על כוונתם לפעול בחקיקה להפסקת שידורי ערוץ אלג'זירה מישראל, אך הדבר לא יצא אל הפועל. תחילתו של המהלך הנוכחי בהצעת חוק שהגיש חבר הכנסת צבי סוכות מסיעת "עוצמה יהודית" לקראת סוף שנת 2023, לסגירת משרדי רשת ערוץ אל ג'זירה בישראל, הצעה עליה חתמו 20 חברי כנסת מסיעות הקואליציה. בדברי ההסבר להצעת החוק לא הוסווה כלל אופיה הפרסונלי, וצוין כי היא מכוונת במישרין כדי לאפשר את סגירת ערוץ אלג'זירה, בטענה כי הוצגו הוכחות לפיהן הוא מסייע לאויב, במיוחד במהלך מלחמת "חרבות ברזל", באמצעות העברת מידע רגיש ושידורי תעמולה בשירותו לצופים בכל העולם. רק בתחילת חודש אפריל 2024 אושר החוק (כהוראת שעה) - ברוב של 71 תומכים כנגד 10 מתנגדים - בקריאה שנייה ושלישית בכנסת. החוק קובע כי אם השתכנע ראש הממשלה שגוף שידורים זר פוגע בביטחון מדינה, יוכל שר התקשורת לפעול כנגדו, לאחר קבלת חוות דעת ביטחונית ובאישור הממשלה או הקבינט. הפעולות יאושרו בצווים שעליהם יחתום שר התקשורת, ויכללו בין היתר סגירת משרדי הערוץ הנמצאים בשטח ישראל, החרמת ציוד שידור, מניעת שידורי כתבי הערוץ, הסרת הערוץ מחברות הכבלים והלוויין, הגבלת הגישה לאתרי האינטרנט שלו ועוד.
בעקבות חקיקת החוק, עתרה האגודה לזכויות האזרח עתרה לבג"ץ בבקשה לבטלו. בעתירה נטען, כי החוק פוגע בחופש הביטוי, בזכות למידע ובחופש העיתונות, ו"רומס את עקרונות שלטון החוק ועצמאות הרשות השופטת - שכן הוא כולל 'פסקת התגברות', המונעת מבית משפט מראש את האפשרות לבטל החלטה לא חוקית", אך בקשת העותרת להוצאת צו ביניים שימנע יישום החוק עד להכרעה בעתירה - נדחתה.
בתחילת חודש מאי 2024 אישרה הממשלה פה-אחד (על דעת גורמי הביטחון, אך תוך העדרות שרי "המחנה הממלכתי" מן ההצבעה) את סגירת ערוץ אל-ג'זירה מכוח החוק האמור.
הצעות חוק פרסונליות שלא הבשילו
לשם הבנת היקף התופעה, ראוי להזכיר גם כמה דוגמאות של הצעות חוק פרסונליות, שחלקן זכו בשעתן לתהודה ציבורית רחבה, אף שבסופו של דבר לא הושלם תהליך חקיקתן.
"חוק אהוד אולמרט" (2007) – לקראת פתיחת החקירה הפלילית כנגד ראש הממשלה דאז אהוד אולמרט (מסיעת קדימה) הגיש חבר הכנסת אופיר פינס-פז מסיעת הליכוד הצעת חוק פרטית לתיקון חוק יסוד: הממשלה, לפיה אם הוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה מכהן בגין עבירה מסוג פשע, תיפסק כהונתו ביום השלושים שלאחר הגשת כתב האישום, ויראו את הממשלה כאילו התפטרה באותו מועד. סעיף מקביל הוצע גם לגבי שר מכהן. בדברי ההסבר להצעה צוין כי "במצב הקיים כיום, הכנסת רשאית להעביר ראש ממשלה או שר מתפקידו רק לאחר שהורשע בעבירה שיש עמה קלון. המצב הקיים מאפשר לראש ממשלה או לשר לכהן בתפקידו למרות שהוא מואשם בעבירות פליליות, דבר שעשוי לפגוע בשלטון החוק בישראל". הצעת חוק זו לא קודמה.
"חוק שמעון פרס 2" (2007) – הצעת חוק לשנות את שיטת הבחירה בכנסת לתפקיד נשיא המדינה, מהצבעה חשאית להצבעה גלויה על סמך הערכה שרווחה באותה עת כי הדבר יסייע לשמעון פרס להיבחר לתפקיד. זאת, לאחר ששבע שנים קודם לכן הפסיד פרס במפתיע בהצבעה חשאית למשה קצב שהתמודד אז מולו על התפקיד. ההצעה זכתה לביקורת נוקבת ולא הפכה לחוק חקוק (מה שלא מנע, אגב, את ניצחונו של פרס בהצבעה החשאית ואת בחירתו לנשיאה התשיעי של מדינת ישראל).
"חוק ארקדי גאידמק" (2008) – הצעת חוק שיזם חבר הכנסת רן כהן ממרצ, לפיה לגבי אדם המתמודד במערכת הבחירות המוניציפליות או הארציות, סכומים מעל סך של מיליון שקל שתרם קודם לכן למטרות ציבוריות – ייחשבו כחלק מן התרומות למימון קמפיין הבחירות שלו ויוגבלו בהתאם לכך בתקרה שנקבעה בחוק מימון מפלגות. יוזמה זו באה כתגובה לכוונתו של גאידמק להתמודד בבחירות לרשויות המקומיות על ראשות עיריית ירושלים.
"חוק יאיר לפיד 1" (2010) – כאשר הביע לפיד שהיה אז עיתונאי מוכר ופעיל, כוונה ראשונית להצטרף למערכת הפוליטית, כמה חברי כנסת יזמו בתגובה תיקון לחוק אשר יטיל חובת צינון של חצי שנה על עיתונאים לפני שיוכלו להתמודד על מקום בכנסת. בסופו של דבר לא הושלמו הליכי החקיקה, לאחר שלפיד התפטר מכל תפקידיו בעיתונות הכתובה והמשודרת, מיד עם הודעתו הרשמית על כניסתו לחיים הפוליטיים.
"חוק יובל דיסקין ומאיר דגן" (2012) – הצעת חוק שיזמה חברת הכנסת מירי רגב מן הליכוד, לתיקון חוק שירות הציבור, שלפיה ייאסר על יוצאי מערכת הביטחון להתבטא בתקשורת ללא אישור הצנזורה במשך שלוש שנים ממועד פרישתם, בעניינים אליהם נחשפו במסגרת השירות. המניע הישיר להצעה זו היה צבר התבטאויות ביקורתיות נוקבות של ראש השב"כ לשעבר יובל דיסקין ושל ראש המוסד לשעבר מאיר דגן ז"ל, כנגד מדיניות ראש הממשלה דאז נתניהו וכנגד קווי אישיותו.
"חוק אריה דרעי" 2 (2012) – הצעת חוק שיזמה חברת הכנסת ציפי חוטובלי (ליכוד), אליה הצטרפו חבר סיעתה חבר הכנסת יריב לוין וכן חברי הכנסת שלי יחימוביץ (העבודה) ומרינה סולודקין (קדימה). ההצעה, בה היה כרוך תיקון חקיקת יסוד, ביקשה לקבוע כי חבר כנסת או שר שהורשע בעבירה בזמן כהונתו כנבחר ציבור, נידון לעונש מאסר בפועל של שנה ומעלה ובית המשפט קבע שיש בעבירה קלון – לא יוכל עוד חלהיבחר לעולם לכנסת או להתמנות כשר. זאת, בניגוד למצב החוקי דאז, שאפשר בחירה באדם כזה או מינוי שלו לאחר שבע שנים. בהצעה נקבע מפורשת כי החוק יחול גם על מי שהורשע טרם כניסת החוק לתוקף. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי "בשנים האחרונות רבו המקרים בהם נבחרי ציבור שקיבלו מנדט מקהל הבוחרים, עברו עבירות תוך כהונתם והורשעו על ידי בית המשפט בגין עבירה שיש עמה קלון. מטרתו של חוק זה לשמור על כבודה ומעמדה של כנסת ישראל בקרב הציבור במדינת ישראל". אך גורמים המעורבים בנושא הודו כי "אין ספק שמה שעמד לנגד עיני המציעים היה דרעי - אדם שהורשע ועשוי לצבור כוח פוליטי רב בבחירות הבאות. העובדה הזו עשויה לדחוף לא מעט מפלגות לתמוך בהצעת החוק". הצעת החוק לא קודמה בסופו של יום.
חוקי הנצחה אישיים (2020-2012) – בהמשך לחקיקת כמה חוקים במאפיין זה, כמתואר לעיל, היו גם כמה הצעות חוק מסוג זה שלא הבשילו – מטעמים שונים - לכדי חוקים, וביניהן: הצעת חוק המרכז להנצחת זכרו של יצחק שמיר, התשע"ב-2012; הצעת חוק המרכז להנצחת זכרה של גולדה מאיר, התשע"ח-2018; הצעת חוק להנצחת זכרה של גולדה מאיר, התש"ף-2020.
"חוק ישראל היום" (2014) – הצעת חוק שביקשה לאסור על הפצה בחינם של עיתון מודפס. הצעת חוק הוצגה בשעתה כאמצעי להגנה על העיתונות הכתובה בישראל אך בפועל היה ברור כי היא נועדה לפגוע במישרין בעיתון "ישראל היום", שהיה העיתון היומי היחיד שהופץ בחינם בתפוצה רחבה. יתרה מזאת, היה ברור שבבסיס הצעת החוק עמדו מניעים כלכליים של בעלי עיתונים מובילים בשילוב מניעים פוליטיים של מתנגדים לקו שהוביל העיתון. בסופו של דבר, לא הבשילה יוזמת החקיקה הזו לחוק.
חוק משה קצב (2016) - לקראת הדיון בוועדת השחרורים בעניינו של הנשיא לשעבר משה קצב, הגיש ח"כ מיקי רוזנטל (המחנה הציוני) הצעת חוק, לפיה הודאה והבעת חרטה על מעשיו של אסיר תהווינה תנאי הכרחי לקיצור עונשו. ההצעה ביקשה להוסיף את הקריטריון הרביעי של הודאה והבעת חרטה לשלושת הקריטריונים שעמדו אז בפני ועדת השחרורים בבואה לדון בקיצור שליש מאסרו של עבריין: חומרת העבירה, סכנה לשלום הציבור והתנהגותו של האסיר במהלך שהותו בבית הסוהר. בדברי ההסבר להצעה נכתב כי מטרתה "למנוע שחרורם של אסירים אשר לא הודו בביצוע העבירה המיוחסת להם ולא הביעו חרטה מתוך הרציונל כי הכרה בעבירה אותה ביצעו הינו השלב הראשון בתהליך שיקומם של אסירים בטרם שילובם ושיקומם בקהילה. באופן אבסורדי, הודאה באשמה אינה תנאי הכרחי להמתקת העונש".
"חוק ניר ברקת" (2022) - הצעת חוק אותה הגיש, לקראת הפריימריז בתנועת הליכוד, חבר הכנסת דודי אמסלם. ההצעה ביקשה לאסור שימוש בהון עצמי של מועמד ובני משפחתו, מעבר לסכום של 100 אלף שקלים בשנה, לצורך מימון קמפיין פוליטי. יש שטענו כי מדובר בחקיקה ראויה שנועדה ליצור שוויון בין המתמודדים ולאפשר גם למועמדים איכותיים שאינם בעלי הון להיבחר ולייצג את המגזר ממנו הם באים, על מנת לשמר את גיוון הייצוג של אוכלוסיות שונות בכנסת. מנגד, יש שגרסו כי מדובר בחקיקה פרסונלית ברורה שנועדה להכביד באופן קונקרטי על ניר ברקת, שהוא אדם אמיד, בניסיונו להתמודד על הנהגת תנועת הליכוד, תוך שלילת יתרון יחסי לגיטימי ממנו. הצעת החוק לא קודמה בסופו של יום.
"חוק בנימין נתניהו 3" (2022) – הצעת חוק, שכונתה גם "חוק הנאשם", לתיקון חוק יסוד: הממשלה, אותה יזם שר המשפטים דאז גדעון סער. לפי התיקון המוצע, הייתה אמורה להישלל אפשרות קבלת המנדט להרכבת ממשלה ממי שתלוי ועומד כנגדו כתב אישום המייחס לו עבירה שהעונש המרבי בגינה עולה על שלוש שנות מאסר, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין קלון בנסיבות ביצוע העבירה. הצעת החוק הזו באה לעולם כתגובה לפסיקת בג"ץ שהכשירה את הרכבת הממשלה בידי נתניהו, חרף קיומו של כתב האישום התלוי ועומד כנגדו. יש שטענו, כי מדובר בחוק מחויב המציאות לשם הבטחת טוהר המידות של העומד בראש הנהגת המדינה. גם היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, הביע עמדתו, לפיה מדובר בחקיקה לגיטימית, שלהשקפתו אינה חקיקה פרסונלית, באשר היא כללית וצופה פני עתיד. מנגד, אחרים ראו בה חקיקה בלתי ראויה, בהיותה, להשקפתם, חקיקה פרסונלית מובהקת שנועדה לחסום בדרך בלתי דמוקרטית את דרכו של בנימין נתניהו להתמודדות על ראשות הממשלה. מכל מקום, מובילי ההצעה לא הצליחו לגייס את הרוב הנדרש בכנסת לצורך הפיכתה לחוק.
"חוק בנימין נתניהו 4" (2022) – בתקופת ממשלת בנט-לפיד נעשה ניסיון, בהובלת חברת הכנסת מיכל שיר (מפלגת תקווה חדשה), להכפיל את משך תקופת ההרחקה מן החיים הפוליטיים, לאחר הרשעה בעבירה שיש עמה קלון, מ-7 שנים ל-14 שנים. בדברי ההסבר להצעה צוין, "כי קיים טעם לפגם בכך שנבחר ציבור שהורשע בעבירה שיש עמה קלון, ישוב לתפקיד ציבורי ולעיתים אף לאותו תפקיד בו בוצעה העבירה", ונטען כי היא "תחזק את הדימוי והאמון הציבורי במערכות השלטון השונות, לאחר שאלה חוו שחיקת מעמד כאשר נבחרי הציבור שבו לתפקידם לאחר סיום תקופת הקלון". ההצעה יוחסה לכוונה להרחיק את בנימין נתניהו מפעילות פוליטית לתקופה ממושכת, לאחר שבאותה עת דובר על הסדר טיעון המתגבש במשפטו. כנגד זאת דחתה מגישת ההצעה את הסברה כי כמדובר בחוק פרסונלי וטענה כי ״הצעת חוק תמיד נולדת מתוך הכרח ומתוך כורח המציאות. לא כל דבר קשור לנתניהו. במקרה הזה אנחנו עדים לכך שיש נבחרי ציבור שכבר השתמשו לרעה בכוחם".
"חוק יפה בן דוד" (2022) – 3 הצעות חוק, שאותן קידמו סגן השר דאז במשרד ראש הממשלה אביר קארה (מפלגת ימינה) וחבר הכנסת משה טור פז (מפלגת יש עתיד), שעיקרן הגבלת משך הכהונה של יושב/ת ראש הסתדרות המורים לשתי קדנציות לכל היותר. ההצעות נתפסו ככאלה שבבסיסן הכוונה לצמצם את כוחה של יו"ר הסתדרות המורים דאז יפה בן דוד, אשר התעמתה רבות עם הממשלה.
"חוק נפתלי בנט ויאיר לפיד" (2022) – יוזמה של ח"כ ניסים ואטורי מהליכוד עשויה למנוע מראש ממשלת המעבר דאז יאיר לפיד וקודמו בתפקיד ראש הממשלה נפתלי בנט שלל הטבות להן זוכים ראשי ממשלה לשעבר. על פי הצעת החוק שביקש לקדם, ראש ממשלה שכיהן בתפקיד פחות משנתיים, לא יהיה זכאי לכל הטבה או זכות, המגיעות בחוק לראשי ממשלה לשעבר. במצב הקיים, ראש ממשלה ויו"ר כנסת לשעבר זכאים לזכויות שונות מכח הדין והנוהג. כך למשל פקודת מס הכנסה קובעת כי "תשלומים, שירותים, וטובות הנאה המשתלמים או הניתנים מאוצר המדינה לראש הממשלה או לראש הממשלה לשעבר או לשאירו בקשר למילוי תפקידו כראש ממשלה למעט משכורת וקצבה-פטורים ממס. תקנון הכנסת קובע כי אם נפטר ראש ממשלה לשעבר תקיים הכנסת ישיבה לזכרו ותכבד את זכרו בקימה. כמו כן, קיימת זכאות לאבטחה לפי קביעת גורמי הביטחון המוסמכים; זכות קבורה בחלקת גדולי האומה בהר הרצל ועוד.
בדברי ההסבר להצעת החוק צוין: "לאחרונה נקלענו למצב חדש שבו תפקיד ראש הממשלה הפך לנושא לסחיטה פוליטית, ולו עבור כהונה לזמן קצר, כדי לזכות לתהילת עולם בהמשך ואפילו לזכות ולהיקבר בחלקת גדולי האומה. כדי למנוע מצב זה, מוצע לקבוע בחקיקה, כי ראש ממשלה לשעבר ויו"ר כנסת אשר כיהנו תקופה הקצרה מ- 24 חודשים לא יהיו זכאים לכל זכות, שירות, תשלום או טובת הנאה בקשר למעמדם לשעבר".
"חוק בנימין נתניהו 5" (2023) – הצעת חוק פרטית, המכונה גם "חוק התרומות", של חבר הכנסת עמית הלוי מן הליכוד, לתיקון חוק שירות הציבור (מתנות). לפי ההצעה אמור היה עובד ציבור להיות רשאי לקבל תרומה כספית למימון הליך משפטי או הליך רפואי, עבורו או עבור בני משפחתו, אם התרומה לא ניתנה על ידי גורם הכפוף אליו או שיש לו סמכות לקבל החלטה לגביו, ובתנאי שבתרומה ייעשה שימוש רק למטרה לשמה נועדה. התיקון המוצע יוחס ישירות לכוונה להכשיר תרומות של מיליוני שקלים שקיבל בנימין נתניהו מבן דודו וכן סכומים נוספים בסדרי גודל כאלה שנאספו עבורו במימון המונים, ונבצר ממנו לעשות בהם שימוש. בחוות דעת היועצת המשפטית לממשלה שהוגשה לקראת הדיון בהצעה במסגרת ועדת השרים לענייני חקיקה, הובעה התנגדות נחרצת להצעה, תוך פגיעה כי היא קובעת באופן מהותי בטוהר המידות בשירות הציבורי ובאמון הציבור בו, וכי יש בה כדי לפתוח פתח של ממש לשחיתות שלטונית. הצעת החוק אושרה בקריאה טרומית במליאת הכנסת, אך בסופו של יום הסירה הקואליציה את החוק מסדר היום, בעיקר לנוכח התנגדות המפלגות החרדיות, חרדים שחששו מלחצי האופוזיציה כי אם החוק לא יירד הם יעשו פיליבסטר נגד "חוק מירון", שמבחינת החרדים הייתה חשובה במיוחד השלמת חקיקתו.
"חוק שי ניצן" (2023) – במסגרת גיבוש התכנית הכלכלית ("חוק ההסדרים") לשנים 20243-2023, הוצע לבטל את מעמדה העצמאי של הספריה הלאומית (שנקבע בחוק הספריה הלאומית משנת 2007) ולאפשר לשר החינוך לשלוט במינוי חברי הדירקטוריון של הספריה. הכוונה שיוחסה להצעה הייתה ליצור את האפשרות להדיח מתפקידו את רקטור הספריה, פרקליט המדינה לשעבר שי ניצן, שנחשב כ"סדין אדום" במפלגת הליכוד, בעקבות מעורבותו בהגשת כתב האישום נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו. ההצעה לא קודמה בסופו של דבר.
"חוק אריה דרעי 4" (2023) - על פי הצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת משה ארבל ממפלגת ש"ס, עליה חתמו מרבית שרי הקואליציה, לא תתקיים ביקורת שיפוטית מצד כל ערכאה שהיא, לרבות בג"ץ, לגבי כל עניין הקשור או נובע ממינוי של שר או מהעברתו מכהונתו, למעט עמידת המינוי בתנאי הכשירות הבסיסיים הקבועים בחוק: אזרחות ותושבות ישראלית, אי-הרשעה בעבירה עליה נידון למאסר בפועל וטרם חלפו 7 שנים מתום ריצוי העונש, אי-כהונה באותה עת בתפקידים מסוימים (כמו נשיא המדינה, מבקר המדינה או הרמטכ"ל). הצעת החוק נומקה בטענה שהדבר נמצא ב"ליבת הפעילות הדמוקרטית" ופסילת מינוי של שר על ידי בית המשפט היא פגיעה ברצון הבוחר עם זאת ברור כי ההצעה נועדה באופן מובהק וישיר להכשיר את מינויו של מנהיג מפלגת ש"ס אריה דרעי כשר בממשלה, לאחר שמינוי זה נפסל בידי בג"ץ. הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה בכנסת ביום 20.3.2023, אך לא קודמה מאז.
"חוק עמית בכר" (2023) – בתחילת חודש יולי 2023 אישרה הכנסת בקריאה טרומית את הצעת החוק לפירוק לשכת עורכי הדין ולהקמת ארגון עובדים חלופי לעורכי הדין. הצעת החוק, שאושרה על ידי ועדת השרים לענייני חקיקה כמה ימים קודם לכן, הוגשה מטעמו של חבר הכנסת חנוך מיליביצקי (הליכוד). ההצעה יוחסה לכוונה לגרום לכך שנציגי לשכת עורכי הדין לא יהיו עוד חלק מהרכב הוועדה לבחירת שופטים, וזאת על רקע בחירתו לתפקיד ראש הלשכה של עו"ד עמית בכר – שנחשב מתנגד בולט של "המהפכה המשפטית" – זמן קצר קודם לכן. 50 חברי כנסת הצביעו בעד הצעת החוק, בעוד ש-43 חברי כנסת התנגדו לה, אך היא לא קודמה מעבר לכך.
"חוק מנחם מושקוביץ" (2024) – ועדות האתיקה של לשכת עורכי הדין, המחוזיות והארצית, הן גוף התביעה של הלשכה בבית הדין כנגד עבירות אתיות של עורכי דין. על פי החוק הקיים, חבריהן מכהנים במשך שתי קדנציות לכל היותר. יו"ר לשכת עורכי הדין ביקש לקדם במסלול מהיר – בשיתוף עם שר המשפטים ויו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת - חוק שיאפשר לחברי ועדת האתיקה של לשכת עורכי הדין להמשיך ולכהן במשך קדנציה שלישית. ההצעה יוחסה לכך שכעבור זמן קצר עמד לסיים תפקידו יו"ר ועדת האתיקה הארצית, עו"ד מנחם מושקוביץ' – ששימש גם כיועץ המשפטי של מפלגת דגל התורה - ויו"ר הלשכה היה מעוניין בהמשך כהונתו.
עמדת לשכת עורכי הדין הייתה כי לנוכח פניות של חברי ועדת האתיקה, שהעלו את נושא הגבלת הקדנציות, והרצון לבצע רביזיה במערך האתיקה - ישנה חשיבות לחברים בעלי ותק, ולכן היא דוגלת בהשוואת מספר הגבלת הקדנציות של חברי ועדת אתיקה למספר הגבלת הקדנציות בוועדות סטטוטוריות אחרות, קרי, שלוש קדנציות רצופות. לפיכך עמדתה שאין מדובר בחוק פרסונלי וכי השיקולים והמניעים העומדים בבסיסו הם עניינים..
לעומת זאת, בדיון בוועדת החוקה של הכנסת ציין יועמ"ש הוועדה כי "התיקון מיישר קו עם החקיקה הקיימת, ונשאלת שאלת התחולה הפרסונלית כשמחילים הסדר כזה על אנשים מכהנים". נציגת היועצת המשפטית לממשלה הייתה נחרצת עוד יותר, כשאמרה כי "הצעת החוק פרסונלית ביחס לחברי ועדה מכהנים, ולכן אנו מתנגדים לקידומה באופן הנוכחי, וחושבים כי יש לקדמה רק כצופה פני עתיד", וכי בנוגע לניסיון להצדיק זאת על ידי הצורך בשעת המלחמה: "ככל שמתרחקים מהשבעה באוקטובר לא בטוח שההצדקות דומות הן בהקשר למלחמה, והן בנושא היציבות שהוא חשוב".
בחודש מרץ 2024 אושרה הצעת החוק בועדת החוקה לקריאה ראשונה, אך עד כה לא קודמה מעבר לכך.
חוקים או הצעות חוק שנתפסו בטעות כפרסונליים
למען השלמת התמונה, ניתן להביא מספר דוגמאות – מטיפוסים שונים - של חוקים שנחשבו בטעות בתודעה הציבורית הרחבה, או למצער בקרב חלקים מתוכו (לרבות גורמים שיפוטיים), כפרסונליים, אף שלאמיתו של דבר לא היו כאלה.
דוגמה 1: חוק שנתפס על ידי אחד משופטי ההרכב כמבטא פרסונליות מוסדית
"חוק תקציב המדינה" (2017) – מדובר בתיקון לחוק יסוד: משק המדינה, לפיו הוא תוקן באופן זמני (כהוראת שעה), כך שהכנסת הוסמכה לאשר למדינה תקציב דו-שנתי (לשנים 2018-2017), בניגוד למצב שקדם לו, שחייב אישור התקציב מידי שנה בנפרד. עתירה שהוגשה לבג"ץ כנגד התיקון נדחתה פה-אחד על ידי שבעת שופטי ההרכב שדנו בה, והסתפקו בהוצאת "התראת בטלות מובהקת", המכוונת למקרה שבו יבקש המחוקק לתקן פעם נוספת את חוק יסוד: תקציב המדינה על דרך של הוראת שעה, באופן שמשמעותו חריגה ממתכונת של תקציב חד-שנתי. רק אחד מקרב השופטים, השופט ניל הנדל, ראה בה גם פגם של פרסונליות, בציינו: "הוראת השעה התקציבית חומקת מהסדרה עקרונית של היחסים המוסדיים בין הכנסת לממשלה, ובוחרת לשנות, באופן פרטני וקונקרטי, את כללי הפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת ה-20 על הממשלה ה-34 (בשנות הכספים 2018-2017). משכך, היא נושאת מאפיינים פרסונאליים, להבדיל מפונקציונליים, ועלולה לפגוע בעקרון הכלליות... ולא ניתן עוד לומר כי חוק יסוד הוראת השעה מספק מענה נקודתי הולם ל'מצב מיוחד'. אדרבה, התכלית הממשית היחידה שניתן לקשור בשימוש בכלי זה... היא 'נוחות פוליטית' וניסיון לדלג על 'משוכות פוליטיות'... נושאת, במובנים מסוימים, אופי פרסונאלי. משום כך, היא מעוררת קושי, ולא ניתן לייחס לה אופי ומעמד חוקתיים... הביקורת העניינית שבמונח חקיקה פרסונאלית עשויה להיות נכונה לא רק לאישי (חקיקה המופנית כלפי אדם פרטי) אלא גם לאישיות המשפטית. לא רק פרסונאלית, אלא גם כזו העוסקת ב'פרסונה' מוסדית...
יש במאפייניה הפרסונאליים של הוראת השעה התקציבית כדי להעצים את הפגם בשימוש בכותרת 'חוק יסוד' – ולתמוך במסקנה כי מדובר בנורמה שאינה עומדת במבחן המהותי, ואינה נהנית ממעמד חוקתי מוגן".
דוגמה 2: חוק שנתפס ככזה שנועד לקדם עניין הקשור באדם מסוים אף שבפועל לא השפיע ולא נועדו כלל להשפיע על עניינו של אותו אדם ספציפי, אלא היה אך תולדה של עניינו, שכבר בא על פיתרונו בדרך אחרת ורק שימש "טריגר" לחקיקה
"חוק איה כורם" (2017) - חוק שקבע כי הסכמים בין אמנים לבין חברות תקליטים ומנהלים יוגבלו לפרק זמן מרבי של שבע שנים. זאת על מנת למנוע מקרים של החתמת אמנים – בדרך כלל צעירים בתחילת דרכם – לתקופות ארוכות תוך הגבלת יכולתם להשתחרר מההסכם. מי שיזמה את החקיקה הזו ופעלה לקידומה הייתה אמנם הזמרת איה כורם, אשר ניהלה מאבק משפטי ארוך בסיומו הצליחה להשתחרר מחוזה שנחתם לתקופה של 18 שנה, אולם מאבקה האישי הסתיים בפסיקה של בית המשפט העליון שניתנה כבר למעלה משנתיים קודם להשלמת הליכי חקיקת החוק הקרוי על שמה.
דוגמה 3: חוק שנתפס כפרסונלי באופיו בדעת מיעוט על ידי שופט אחד מתוך הרכב רחב
"חוק בנימין נתניהו 1 ובני גנץ" (או "חוק ממשלת החילופים") (2020) – תיקון חוק יסוד: הממשלה, במסגרתו נעשה כינון המנגנון של ממשלת חילופים, דהיינו ממשלה שבתקופת כהונתה יעמדו בראשה לסירוגין חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה וחבר כנסת נוסף. התיקון נועד לכאורה לאפשר את צירופה לקואליציה של מפלגת "חוסן לישראל", שבראשה עמד בני גנץ אשר מונה כראש הממשלה החילופי לצידו של ראש מפלגת הליכוד בנימין נתניהו. התיקון יוחס לצורך להתגבר על חוסר האמון האישי ההדדי שהיה קיים בין ראש הממשלה לבין ראש הממשלה החלופי המיועדים, כדי להבטיח שכל אחד מהם יהיה מנוע מלהחליף את האחר במקרה של הבעת אי-אמון מצד הכנסת בממשלה.
בעקבות מספר עתירות שהוגשו לבג"ץ כנגד התיקון, קבע בית המשפט בחודש יולי 2021, בהרכב מורחב של תשעה שופטים, כי אין המדובר בחקיקה פרסונלית והחליט פה-אחד לדחות את העתירות.
השופט ניל הנדל, למשל, חיווה דעתו, כי אף שהנסיבות הפוליטיות הנוכחיות הניעו את המהלך, הרי ש"מדובר בהוראת קבע, שגם אם ניתן להעריך את השפעתה המיידית, אין לדעת האם הרוב הרגעי שכונן אותה יזכה ליהנות ממנה בטווח הארוך – או שהיוצרות הפוליטיות יתהפכו, את פירות הכרסום במוסד אי האמון יקטוף דווקא המיעוט-דהיום".
רק אחד מן השופטים, השופט מלצר מצא בתיקון קושי של ממש עקב אי-עמידתו בדרישת הכלליות להשקפתו, אך גם הוא לא סבר שיש לפסול אותו, אלא גרס בדעת יחיד כי לצד דחיית העתירות יש להוציא "התראת בטלות" למשיבים לבל יזמו בעתיד תיקונים חוקתיים משטריים משמעותיים (כמו אלה שעמדו בבסיס העתירות), שתחולתם מיידית, להבדיל מתחולה שלהם לאחר הבחירות לכנסת העוקבת. בחוות דעתו, ציין מלצר, בין היתר, כי "הכלליות במישור הזמן תובעת תחולה עיוורת, ונועדה להבטיח כי נקודת הזמן הספציפית שממנה והלאה קמה התחולה, איננה פרסונלית ואיננה מעוררת קשיים... שינוי הכללים החוקתיים ביחס לאופן הרכבת הממשלה ולהבעת אי-אמון בה, לאחר הבחירות ובטרם הורכבה הממשלה... מעלה קשיים רבים... הן מאחר שהוא מנוגד לעקרונות תום הלב וההגינות ביצירתם של הסדרים חוקתיים-מוסדיים, הן בשל חריגתו מהמקובל והן בשל אופיו הפרסונלי.... חקיקה וחקיקת-יסוד פרסונליות – פוגעות בשלטון החוק ובעיקרון הפרדת הרשויות. זאת, מאחר שהרשות המחוקקת גולשת לתחומה של הרשות המבצעת, שתפקידה הוא ליישם נורמה כללית על מקרים פרטניים... כידוע, כל חוק, או תיקון לחוק, ומקל וחומר חקיקת-יסוד, או תיקונים חוקתיים – צריכים להיות כלליים... וזאת כנגזרת מעקרון שלטון החוק במובנו המהותי... דרישות אלו נועדו להבטיח שההסדר הנורמטיבי ייעשה, כאמור, במידה קרובה ככל האפשר, מאחורי 'מסך הבערות' – בתנאים בהם אין ודאות באשר לשאלה עם מי יטיב החוק הרלבנטי...".
דוגמה 4: הצעת חוק שנתפסה כמכוונת להשפיע על עניינו של אדם אחד בלא שיהא כל יסוד לכך על פי מהותה
"חוק בנימין נתניהו 2" (2022) – בתקופת ממשלת בנט-לפיד עברה בקריאה ראשונה בכנסת הצעת חוק מטעם הקואליציה, שיש אשר ייחסו לה כוונה להצר את צעדיו של נתניהו בשדה הפוליטי. הכוונה הינה לחוק הגבלת כהונתו של ראש ממשלה לתקופה מרבית של שמונה שנים. במהלך הדיון בכנסת אודות הצעת חוק זו, טענה, למשל, חברת הכנסת מירי רגב: "החוק הזה, יחד עם החוק הנוסף שרוצה להעביר גדעון סער, הם חוקים פרסונליים שמנסים למנוע מבנימין נתניהו להמשיך לכהן כראש ממשלה, כל עוד הציבור רוצה אותו". אלא שלאמיתו של דבר, חוק זה אינו יכול להיחשב בשום פנים ואופן כחוק פרסונלי, באשר נקבע בו מפורשות כי הוא לא יחול על תקופות כהונה בתפקיד ראש הממשלה שלפני כניסתו לתוקף. כלומר, הוא אינו רלוונטי לחלוטין לתקופות בהן שימש נתניהו כראש הממשלה בעבר, אינו מתייחס לנסיבות ייחודיות לנתניהו ויחול רק מכאן ולהבא, במידה שווה לחלוטין על כל אדם שיכהן בתפקיד ראש הממשלה. יצוין גם, שנתניהו כבר לא כיהן כראש ממשלה בעת תחילת הליכי חקיקת החוק, וגם במובן זה לא קיים כל שוני בינו לבין כל מועמד פוטנציאלי אחר לתפקיד. אם בכלל ניתן היה לייחס להצעת חוק זו ממד פרסונלי כלשהו, ואני סבור כאמור שאין כל הצדקה לכך, הרי שהדבר היה רלוונטי דווקא ביחס לראשי הממשלה בנט ולפיד.
מסקנות ותובנות מרכזיות
חרף הבעייתיות הרבה הכרוכה בחקיקה הפרסונלית, היסטוריית החקיקה במדינת ישראל מעידה על כך שמדובר בפרקטיקה מקובלת למדי במחוזותינו וישנן דוגמאות לא מעטות בהן נעשה בה שימוש. חקיקה פרסונלית נעשתה על ידי מחוקקים מכל קצות הקשת הפוליטית, בחלק מן המקרים תוך שיתופי פעולה בלתי צפויים. לעיתים נועדה החקיקה הפרסונלית לקדם אנשים או גופים ולהיטיב עמם ולעתים היא באה להגביל אנשים או גופים ולפגוע בזכויותיהם.
לא פעם, נועדה החקיקה הפרסונלית לקדם אינטרס פוליטי, בעוד שבמקרים אחרים הייתה מטרתה לקדם אינטרס כלכלי, חברתי או אחר, שהיה חשוב דיו בעיני המחוקק. לעתים, נבעה החקיקה הפרסונלית משיקולים צרים, ציניים ורגעיים, ואילו במקרים אחרים היא התבססה על טעמים המצויים במתחם ההסכמה החברתית הרחבה. פעמים רבות הייתה מטרתה של החקיקה הפרסונלית להשפיע על הרכבן או על דרכי פעילותן של הרשות המחוקקת עצמה או של הרשות המבצעת ויותר מפעם אחת נועדה חקיקה פרסונלית להשפיע אף על הרכבו ועל דרכי התנהלותו של בית המשפט העליון.
מידתה ועוצמתה של הפרסונליות הטמונה בחקיקה הפרסונלית אינה אחידה ומשתנה ממקרה למקרה. ישנם מקרים שבהם המובהקות הפרסונלית כה בולטת לעין עד שניתן להניח בסבירות גבוהה שלא תיווצרנה נסיבות עתידיות בהן ניתן יהיה להחיל שוב את החוק. במקרים אחרים, נעשה באותו חוק שימוש גם במקרים נוספים, אף שהמניע המקורי לחקיקתו היה פרסונלי לחלוטין.
בחלק מן המקרים, לא השיג החוק הפרסונלי את המטרה שלשמה נחקק. עם זאת, אין בעובדה זו לכשעצמה כדי לללמד על שלילת אופיו הפרסונלי של החוק בעת חקיקתו.
קשה מאוד לחמוק מן התחושה, כי קיים ממד לא מבוטל של צביעות בכל הנוגע לאופן ההתייחסות הפוליטית והציבורית לחוקים פרסונליים. נראה כי ההתייחסות לחוק פרסונלי כזה או אחר, נגזרת בראש וראשונה מזהותה של הפרסונה אליה נוגע אותו חוק ומהאינטרס המיידי אותו נועד החוק לקדם, ופחות מתוך תפיסה עקרונית ביחס לתופעת החקיקה הפרסונלית באשר היא. הדברים מתבררים לעתים כנכונים באותה מידה אף ביחס לאותו חוק עצמו. התומכים הנלהבים בחוק בעל מאפיינים פרסונליים והמתנגדים התקיפים לו, לא יהססו, בהשתנות נסיבות הזמן והמקום, להביע עמדה הפוכה בתכלית מעמדתם המקורית ביחס לחוק שתוכנו המהותי עשוי להיות זהה לחלוטין. זו התנהלות אותה ניתן להגדיר כפרסונליזציה של ההתייחסות לחקיקה הפרסונלית.
מעבר להיבטים העקרוניים ההופכים חקיקה פרסונלית לאמצעי פסול, חשוב להבין כי מתן לגיטימציה לחקיקה פרסונלית ושימוש בכלי זה כדבר שבשגרה מהווים חרב פיפיות פוליטית. מי שמחזיק כיום בכוח הפוליטי ומקדם חקיקה פרסונלית לצרכיו – מתוך אינטרס פוליטי צר – עשוי למצוא עצמו מחר מול חקיקה פרסונלית שתפגע באינטרסים אותם הוא מעניין לקדם, ולהיפך. כדאי גם לזכור כי כל חקיקה פרסונלית ניתנת לביטול או שינוי.
בהיבט המשפטי, מעניין לציין כי עד היום לא נמצא אף לא מקרה אחד בו פסל בג"ץ לגמרי חוק פרסונלי עקב היותו פרסונלי. גם באותם מקרים ספורים בהם נפסלו חוקים פרסונליים באופיים, העדיף בג"ץ לנמק את החלטת הפסילה בעילה משפטית אחרת. שני המקרים היחידים עד כה בהם התערב בית המשפט על בסיס זה באופן חלקי בלבד, דהיינו באמצעות החלטה בדבר דחיית מועד תחילת תחולתו של חוק פרסונלי היו בפרשת "חוק טבריה" ובפרשת "חוק הנבצרות". ימים יגידו אם יתמיד בית המשפט העליון במגמה זו גם בעתיד, ככל שהסוגיה תובא לפתחו.
גרסה ראשונה ומוקדמת של המאמר פורסמה תחת הכותרת "חקיקה פרסונלית – האם המטרה מקדשת את כל האמצעים?" באתר דיומא (12.01.2022)
Comentários