כרטיס צהוב בוהק: על החלטת מועצת הביטחון של האו"ם

מאת ד"ר משה בכר

החלטתה האחרונה של מועצת הביטחון של האו"ם בנושא הלחימה בעזה אינה ראשונה מסוגה ואף אינה מחייבת ברמה הפורמאלית, אולם היא נושאת עמה משמעויות מסוכנות למדינת ישראל.

המאמר המלא

רקע

מועצת הביטחון של האו"ם כוללת 15 מדינות: חמש חברות קבועות ועוד 10 חברות, המתחלפות מידי שנתיים. החברות הקבועות הן המייסדות: ארה"ב, רוסיה, בריטניה, צרפת וסין. החברות המתחלפות, נכון להיום, הן: אלג'יריה, אקוודור, גויאנה, יפן, מלטה, מוזמביק, קוריאה הדרומית, סיירה ליאון, סלובניה ושוויץ. לחברות הקבועות זכות וטו על פי סעיף 27 של מגילת האו"ם, ולכן די בהצבעתה של אחת מחמש המדינות האלה נגד הצעת החלטה של המועצה, כדי למנוע את קבלתה. 

ביום 25.3.2024 ניתנה החלטת מועצת הביטחון מס' 2728 בעניין המצב בעזה.

ההחלטה הייתה פרי יוזמה משותפת של 10 החברות הבלתי-קבועות במועצת הביטחון, ותמכו בה 14 מתוך 15 חברות המועצה (שחלקן נחשבות מדינות ידידותיות לישראל). ארה"ב הייתה היחידה שנמנעה בהצבעה, אך לא מימשה את זכותה להטיל וטו, שהיה מונע את קבלת ההחלטה.

תוכן החלטת מועצת הביטחון של האו"ם

ההחלטה כוללת מספר מרכיבים מרכזיים:

א.    דרישה להפסקת אש מיידית מצד כל הצדדים בעזה למשך חודש הרמדאן, תוך ציפייה שתוביל להפסקת אש קבועה ובת-קיימא.

ב.    דרישה מיידית ובלתי מותנית לשחרור כל בני הערובה, והבטחת גישה שתאפשר מתן מענה לכל צרכיהם הרפואיים וההומניטריים.

ג.     דרישה כי כל הצדדים יהיו מחוייבים לחובתם לפעול בהתאם לדין הבינלאומי ביחס לכל המוחזקים על ידם.

ד.     הדגשת הצורך הדחוף לאפשר זרימה של סיוע הומניטרי ולהגן על אזרחים בכל רצועת עזה.

ה.    החלטה להמשיך במעקב פעיל אחר הנושא.

כמה דגשים ביחס להחלטה:

1.    ההחלטה מנוסחת באופן מאוזן לכאורה, אשר מפנה במקביל דרישות אל הצדדים השונים. הבעיה כאן כפולה: ראשית, יש כאן יצירת משוואה מעוותת בין מדינת ישראל הפועלת למימוש זכות ההגנה העצמית שלה לבין ארגון הטרור חמאס הפועל באופן מתמיד תוך ביצוע פשעי מלחמה אכזריים ופשעים מחרידים נגד האנושות. שנית, יש כאן התעלמות מן העובדה שישנו צד אחד (מדינת ישראל) הרואה עצמו מחוייב לדין הבינלאומי וכלפיו יכולה הקהילה הבינלאומית להפעיל מנופי לחץ שונים, בעוד שהצד האחר (ארגון החמאס) בז לאותם כללים והלכה למעשה - אין כל דרך לכפות עליו לממש את המצופה ממנו במסגרת ההחלטה.

2.    חלקיה השונים של ההחלטה אינם מותנים זה בזה. המשמעות החמורה מבחינת ישראל: הדרישה להפסקת הלחימה אינה מותנית כלל בשחרור החטופים. זאת בשונה, למשל, מהחלטת הפרלמנט האירופי, שהתקבלה באמצע חודש פברואר 2024 (ברוב עצום של 312 תומכים מול 131 מתנגדים), אשר קראה אמנם להפסקת אש בעזה, אך זאת בכפוף לפירוק ארגון החמאס ולשחרור מיידי וללא כל תנאי של כל החטופים.

3.    השימוש במונח "בני ערובה" (ולא, למשל, במונח "חטופים"), בשעה שהוא מופנה מפורשות באופן הדדי לשני הצדדים, עלול לעורר טענה מצד ארגון החמאס כי גם המחבלים המוחזקים בידי ישראל הינם בגדר "בני ערובה" שיש לפעול לשחרורם המיידי.

4.    הדרישה לאפשר גישה לצורך מתן מענה הומניטרי לבני הערובה - אינה עולה בקנה אחד עם הדרישה המופיעה ברישא של אותו משפט עצמו, לפעול לשחרורם המיידי והבלתי מותנה. מכאן עלול להשתמע כי מדובר למעשה בדרישות חילופיות.

5. ההחלטה אינה כוללת כל גינוי לארגון החמאס.

6.    הדרישה להפסקת הלחימה מתייחסת למעשה לפרק זמן של שבועיים בלבד (מיום קבלת ההחלטה ועד תום חודש הרמדאן).

יצוין, כי ההצעה הגיעה לדיון במועצה ימים אחדים אחרי שרוסיה וסין הטילו וטו על הצעת החלטה אחרת שהגישה ארה"ב, שכללה נוסח מרוכך הרבה יותר - אם כי עדיין תקיף יותר ביחס לניסוחים קודמים מטעמה. אותה הצעה שנפלה, הדגישה את החשיבות של הפסקת אש מיידית ומתמשכת, מבלי לדרוש זאת מפורשות, ותוך קשירת הפסקת האש בשחרור החטופים. ההצעה קיבלה אמנם רוב במועצה, אבל לא נתקבלה כאמור עקב הווטו של הרוסים והסינים, שטענו כי נוסחה באופן מעורפל מדי.

האם מדובר בהחלטה תקדימית מבחינתה של מדינת ישראל?

ההחלטה האמורה של מועצת הביטחון של האו"ם אינה הפעם הראשונה בה מקבל גוף זה החלטה בהקשר המדיני-ביטחוני, שאינה בהכרח לשביעות רצונה המלאה של מדינת ישראל. כמה דוגמאות להחלטות קודמות מסוג זה, שהתקבלו אף הן בשעתן משום שזכו לרוב במועצה, מבלי שארה"ב, או אחת מן החברות הקבועות האחרות, תטיל וטו:

1.    החלטה מס' 242 (1967) - קראה לישראל לסגת מ"שטחים כבושים" שכבשה במלחמת ששת הימים, וכן קראה לסיום מצב הלוחמה ולכיבוד הריבונות, השלמות הטריטוריאלית והעצמאות המדינית של כל מדינות המזרח התיכון, תוך הכרה בזכותה של ישראל להגן על עצמה ולשמר לעצמה גבולות בני הגנה.

2.   החלטות מס' 340-338 (1973) - קראו להפסקת אש במלחמת יום הכיפורים ולחזרה לעמדות בהן החזיקו הצדדים לפני המלחמה.

3.    החלטה מס' 425 (1979) - קראה לישראל לסגת מלהנון והקימה את יוניפי"ל, בעקבות "מבצע ליטני".

4.   החלטה מס' 1701 (2006) - קראה להפסקת אש בין ישראל לארגון החיזבאללה במלחמת לבנון השנייה, תוך פריסת כוחות יוניפי"ל חמושים נוספים וכוח נוסף של צבא לבנון בדרום לבנון. כן קראה ההחלטה לשחרור כל החיילים החטופים ללא תנאי ולפירוק המיליציות החמושות בלבנון. ההחלטה התקבלה פה-אחד, בתמיכת כל 15 החברות של מועצת הביטחון.

5.   החלטה מס' 1860 (2009) - בתום 13 ימי הלחימה הראשונים של מבצע "עופרת יצוקה", קראה ההחלטה ל"הפסקת אש מיידית בעזה, שתוביל לנסיגה ישראלית מלאה, לאספקה ללא הפרעה דרך עזה של מזון, דלק וטיפול רפואי, ולהגברת ההסדרים הבינלאומיים למניעת הברחות נשק ותחמושת". ההחלטה לא התממשה בסופו של יום, לאחר שהן ארגון החמאס והן ישראל לא צייתו לה. גם בעד החלטה זו, בדומה להחלטה הנוכחית, הצביעו 14 מחברות מועצת הביטחון, כאשר ארה"ב הייתה היחידה שנמנעה, אך לא הטילה וטו על קבלת ההחלטה, בהוראת נשיא ארה"ב דאז ג'ורג' בוש.

6.   החלטה מס' 2334 (2016) - קבעה כי ההתנחלויות הישראליות בשטחים שנכבשו בשנת 1967 באזור יהודה והשומרון ובמזרח ירושלים, שכונו על ידי מועצת הביטחון בשם "השטחים הפלסטינים הכבושים" - אינן חוקיות. ההחלטה התקבלה בתמיכה גורפת של חברות מועצת הביטחון, למעט ארה"ב שנמנעה בהצבעה, אך נמנעה בד בבד גם מהטלת וטו על ההחלטה. מעניין לציין, כי החלטה זו, בדומה להחלטה הנוכחית, התקבלה בעת משבר ביחסי ארה"ב-ישראל, בשלהי תקופת ממשל הנשיא אובאמה (לאחר מערכת הבחירות בה ניצח טראמפ), כאשר ג'ו ביידן - נשיא ארה"ב דהיום - שימש כסגנו.

באיזו מידה מחייבת ההחלטה את מדינת ישראל?  

ברמה הפורמאלית, החלטת מועצת הביטחון של האו"ם אינה מחייבת, לכאורה, את מדינת ישראל.

כאן נדרש הסבר משפטי קצר:

 מועצת הביטחון של האו"ם יכולה לקבל החלטות מכוח שני פרקים מרכזיים במגילת האו"ם:  

א.    פרק 6, שכותרתו "יישוב סכסוכים בדרכי שלום", והוא מקנה למועצת הביטחון סמכות להמליץ בנוגע לסכסוכים המובאים לדיון בפניה.

ב.    פרק 7, שכותרתו "פעולה בנוגע לאיומים על השלום, הפרות של השלום ומעשי תוקפנות", והוא מסמיך את מועצת הביטחון לפעול ולאכוף את החלטותיה.

סמכות אחרונה זו כוללת גם אפשרות לנקיטת צעדים, כמו הטלת סנקציות, וככל שצעדים אלה מתגלים כבלתי יעילים - גם אפשרות לשימוש בכוח, הדרוש כדי להשיב על כנם את השלום והביטחון הבינלאומיים. לשם כך חייבות המדינות החברות באו"ם להעמיד לרשות מועצת הביטחון, על-פי דרישתה ובהתאם להסכמים, כוחות חמושים וסיוע אחר הנדרש לשמירת השלום והביטחון הבינלאומיים.

ההחלטה הנוכחית הינה בבחינת הרע במיעוטו מנקודת מבט ישראלית, שכן התקבלה מכוח פרק 6 ולא מכוח פרק 7 למגילת האו"ם. לכן, משמעותה של ההחלטה הינה דקלרטיבית (הצהרתית בלבד) ולא אופרטיבית (ללא צעדים מעשיים).

משמעויות נלוות הנובעות מן ההחלטה

ואולם, זלזול בהחלטה (לרבות התבטאויות של פוליטיקאים כאלה ואחרים, כמו "או"ם שמום" וכיוצא באלה) או ניסיון להמעיט מחומרתה - מבטאים חוסר הבנה של המציאות ואינם במקומם. ההחלטה האמורה מגלמת כמה בעיות קשות ונושאת עמה מספר נזקים ותוצאות לוואי עקיפות חמורות מנקודת המבט הישראלית, לרבות אלה:

א.    זהו ביטוי מובהק לנקודת השפל בה מצויים כיום היחסים בין ישראל לבין ארה"ב - בת בריתה הגדולה - עניין מדאיג, ממנו נובעות השלכות רחבות בהרבה מעבר להחלטה הספציפית. יש לזכור, כי בתחילת המלחמה הביעה ארה"ב תמיכה בלתי מסוייגת בישראל, במילים ובמעשים כאחד, ובמהלך המלחמה אף הטילה שלוש פעמים וטו על החלטות דומות של מועצת הביטחון. קיימות הערכות שונות באשר למניעי השינוי בעמדתה של ארה"ב, אולם תהא הסיבה אשר תהא, ברור כי נכון לעת הזו קיים פער בולט בין האינטרס האמריקני לבין האינטרס הישראלי. אמנם לאחר ההצבעה באו"ם טען דובר המועצה לביטחון לאומי של הבית הלבן, ג'ון קירבי, כי "ההצבעה שלנו לא מייצגת שינוי במדיניות שלנו. היינו ברורים בכך שאנחנו תומכים בהפסקת אש שקשורה לשחרור החטופים... אך בגלל שהגרסה הסופית לא כללה גינוי של חמאס ולא דרשה באופן ברור את החזרת החטופים, לא יכולנו לתמוך בה". מובן ש"הבהרה" זו אינה עומדת במבחן ההיגיון, שהרי ארה"ב אמנם לא תמכה בהחלטה, אך ברור היה לה שהימנעותה בהצבעה בשילוב אי-הטלת וטו מטעמה - תוביל לתוצאה של קבלת החלטה, שאינה מקובלת עליה כביכול. חשוב לזכור בהקשר הזה, כי מעבר להיבט האסטרטגי הכללי, שלא ניתן להפריז בחשיבותו, הרי גם בהקשר הקונקרטי של המצב בעזה - הסיוע האמריקני ותמיכתה בכל המישורים מהווים תנאי הכרחי וקריטי להמשך הלחימה האפקטיבית מצידה של ישראל.

ב.    ההחלטה מגבירה את הכרסום בלגיטימציה הבינלאומית להמשך הלחימה בעזה, כמו גם את ערעור מעמדה הבינלאומי של ישראל ובידודה, תוך העצמת מגמות שליליות מבחינתה של ישראל, שהחלו עוד קודם לקבלת ההחלטה, כגון:

(1) פגיעה במארג הקשרים הדיפלומטיים - כך למשל, הזדרז נשיא קולומביה להודיע כי מדינתו תנתק את היחסים הדיפלומטיים עם ישראל, אם לא תפעל בהתאם להחלטת מועצת הביטחון. זאת, בהמשך לצעדים בעייתיים קודמים במישור הדיפלומטי, החל בהחזרת שגרירים להתייעצויות (צ'ילה, קולומביה, דרום אפריקה, תורכיה, צ'אד, ברזיל, ירדן, בחריין) וכלה בניתוק מוחלט של הקשרים הדיפלומטיים (בוליביה).

(2) הטלת החסם ("אמברגו") על משלוחי נשק וחלקי חילוף לישראל מצד הקהילה הבינלאומית. עד כה כבר הודיעו על כוונתן להטיל החסם כזה אפילו מדינות ידידותיות לישראל, כמו: בריטניה, קנדה, ספרד, בלגיה, איטליה והולנד.

(3) איום על חיילי צה"ל שהינם בעלי אזרחות כפולה, בהעמדה לדין במדינות מוצאם, אם וכאשר יגיעו אליהן (קנדה, דרום אפריקה).

ג.     המשך הלחימה בעזה חרף ההחלטה - עלול להחריף את מצבה של ישראל במסגרת ההליכים המתנהלים כנגדה בבית הדין הבינלאומי בהאג.

ד.   ההחלטה מעניקה זריקת מרץ לארגון החמאס ותורמת לחיזוק כושר עמידתו ולהקשחת עמדותיו בנושא השבת החטופים. יש בה משום הענקת תקווה לחמאס, לפיה הלחץ הבינלאומי יאפשר לו לזכות בהפסקת אש אף ללא שחרור החטופים. בהקשר זה, לא במקרה, מיד בסמוך לאחר קבלת החלטת מועצת הביטחון בירך עליה ארגון החמאס, והודיע במקביל כי הוא דוחה את הצעת הפשרה האמריקאית שעמדה על הפרק.

ה.     ולבסוף, החלטה זו מהווה קריאת כיוון בכל הנוגע להחלטות אפשריות של מועצת הביטחון של האו"ם לעתיד לבוא - חשש מפני החלטות חמורות יותר, העלולות להיות מחייבות ומלוות גם בסנקציות בגין הפרתן. יש לקוות כי ההחלטה הנוכחית אינה בגדר "כרטיס צהוב", שבעקבותיו יישלף "הכרטיס האדום".