על סמכות ואחריות

מאת ד"ר משה בכר

המאמר המלא

במאמרו "מה בין סמכות לאחריות" (אתר "ייצור ידע", 26.4.2024) טוען ד"ר פנחס יחזקאלי כי "סמכות" (Authority) פירושה זכותו החוקית של ממונה להפעיל עוצמה ישירה על הכפופים לו, בעוד ש"אחריות" (Responsibility) פירושה חובתו של הכפיף לבצע את תפקידו עליו בהתאם להנחיות הממונים עליו. או בלשונו של יחזקאלי: "סמכות זורמת מלמעלה למטה (Top Down) ואחריות זורמת מלמטה למעלה (Bottom Up)".

עמדתי בעניין זה שונה בתכלית.

אני סבור, כי הסמכות והאחריות צועדות יד ביד וחלות שתיהן, בראש ובראשונה, על הגורם הממונה. באחריות הכוללת להתנהלותה של כל מערכת - בוודאי בנושאים מרכזיים בעלי משמעות עקרונית – נושא הגורם העומד בראש מערכת, גם אם הוא בוחר לבזר ולהאציל סמכויות לכפופים אליו; הוא מוסיף לשאת בה בכל מקרה ולא נתונה בידו הפריבילגיה להתפרק מאחריותו זו. כפי שיודע כל מנהל, ככל שהוא עולה במעלה הסולם הניהולי והיקף סמכותו נעשה רחב יותר – כך גם מעמיקה מידת אחריותו.

הגורמים להם הואצלה סמכות, בתחום כזה או אחר, אמנם נושאים באחריות לביצוע תפקידם באופן הולם וראוי בגדרי התחום בו הואצלה להם הסמכות, אך הדבר אינו גורע כהוא זה מהמשך אחריותו הכוללת של מאציל הסמכות. וחשוב להדגיש – אחריותו של הגורם הממונה בכל הנוגע לאותם תחומי עשייה מרכזיים, אינה אחריות "מיניסטריאלית" בלבד, אלא אחריות אישית  - ישירה או עקיפה - לכל דבר ועניין.

על מנת לתרום להבנה טובה יותר של הנושא, כדאי לחדד את מעט את משמעותם של מונחים אלה ואת ההבדלים ביניהם:

אחריות אישית ישירה: חלה כאשר מעשה או מחדל אישי של ממלא התפקיד הוא שהוביל לכשל בתחום עליו הוא מופקד.

אחריות אישית עקיפה: חלה כאשר אירע כשל המיוחס לכפופים לממלא התפקיד בתחום עליו הוא מופקד, אך קיים קשר בין התרחשות הכשל לבין התנהלותו, במעשה או במחדל, של ממלא התפקיד.

אחריות מיניסטריאלית כוללת: חלה כאשר מתרחש כשל בתחום עליו מופקד ממלא התפקיד, אף אם אין מדובר במעשה או במחדל שלו אישית ואף אם לא היה שותף לאותו מעשה או מחדל, לא ידע עליו ולא יכול היה לדעת עליו. זאת, רק מעצם היותו נושא בתפקיד במועד בו אירע הכשל. יובהר שחרף השימוש במונח "מיניסטריאלי", שהשתרש לצורך תיאור אחריות מסוג זה – אין היא מוגבלת לשרי ממשלה בלבד, אלא חלה על כל בעל תפקיד בכיר.

הדברים האמורים נכונים עקרונית לגבי כל מערכת בה קיים מדרג ניהולי, אך חשובים חשובים במיוחד בכל הנוגע לממלאי תפקידים במישור הציבורי: האחריות עומדת ביחס ישר ובהתאמה מלאה להיקף הסמכות, וחלה בכל הרמות ובכל הדרגים. כך, ראש ממשלה אחראי במישרין בעיקר לגיבוש ולמימוש ענייני מדיניות הביטחון, הכלכלה ויחסי החוץ של המדינה; כל שר אחראי במישרין לתחומי העשייה המרכזיים של המשרד עליו הופקד; כל ראש רשות מוניציפלית אחראי במישרין להיבטים אלה בתחום הרשות בראשה הוא עומד וכדומה.

מונח חשוב נוסף שכדאי להזכיר בהקשר זה הינו אחריותיות (Accountability), שכונתה בעבר "דיווחיות" או "אחריות דיווחית", דהיינו אחריות גורמי השלטון בדמוקרטיה למסור לציבור דין וחשבון מלא – בדרך כלל באופן פומבי – על פעולה שלטונית או מנהלית ולשאת בתוצאותיה.

התפיסה האמורה חיונית לשם שמירה על מינהל ציבורי תקין ועל חברה מתוקנת. תפיסה הפוכה ממנה היא הרסנית, משדרת מסרים פסולים ומסייעת להתפתחות תופעות בעייתיות, כמו: העדר מנהיגות, בריחה מאחריות של הדרג הממונה, העדר תחושת מחויבות פנימית מצידו לוודא באופן שוטף כי הדברים מתבצעים כהלכה, קבלת החלטות בשרירות לב, חתירה ל"כבוד בלי לעבוד", ראייה מעוותת של גורמי שלטון כבעלי שררה ולא כשליחי ציבור או כמשרתי ציבור, התפתחות "תסמונת הש"ג" (ניסיון של הדרג הממונה להטיל את כל האחריות על דרגי העבודה הכפופים אליו, על מנת לחמוק הוא עצמו מכל אחריות) ועוד.

ברור שנושא משרה או ממלא תפקיד בכיר אינו יכול להיות אחראי באופן אישי לכל פרט ופרט במישור הטקטי, אך הוא אחראי בהחלט על קביעת המדיניות ועל אופן הפעלתה במישור האסטרטגי, לרבות מעקב אחר מימושה בפועל ושינויה במידת הצורך. לשם מימוש אחריותו האמורה, הוא נדרש – בין היתר - למנות בעלי תפקידים בעלי כישורים מתאימים למילוי התפקיד, לגלות מעורבות, להסתייע במומחי תוכן מקצועיים, לדרוש הסברים, לקיים דיוני עומק והתייעצויות, להפעיל שיקול דעת סביר, לקבל החלטות מתבקשות, ליזום ולבצע פעולות אקטיביות כמתחייב מנסיבות העניין.

ככל שמתגלים כשלים משמעותיים ומהותיים, להבדיל מכשלים מינוריים ונקודתיים, אצל הכפיפים – גם באחריות לכך נושא עקרונית הגורם הממונה, עקב כך שלא דאג למסד או ליישם מנגנונים ראויים של הנחייה, דיווח, פיקוח ובקרה. בהקשר כזה ראוי לדחות על הסף טענות אפשריות של הממונה מסוג: "לא ידעתי", "לא עודכנתי", "לא משכו לי בשרוול", "לא אחזו בדש מעילי" וכיוצא באלה.

חשוב להדגיש: בהחלט ייתכנו מצבים בהם תוטל אחריות אישית הן על הגורמים הכפופים והן על הגורמים הממונים עליהם – כל אחד בתחום אחריותו. אין אחריותו של האחד מוציאה את אחריותו של האחר. במובן זה, אחריות בהחלט ניתנת לחלוקה, ברוב המקרים. אכן מוכרת האימרה כי "להצלחה אבות רבים אך הכישלון הוא יתום", המבטאת חולשה מוכרת של הטבע האנושי. אך לאמיתו של דבר - ובוודאי שמבחינת המצב הרצוי – במקרה של כישלון יש די אחריות לחלק בין כל הגורמים שהיו אחראים להיווצרותו.

על רקע האמור לעיל, לא נדרש כלל להמתין בציפיה כי בעל תפקיד בכיר יואיל "ליטול אחריות" על כשל בסיסי בנושא שבתחום אחריותו – האחריות מוטלת עליו בכל מקרה, בין אם הוא עצמו מכיר בכך ובין אם הוא בוחר להתכחש לכך.

"אחריות" אינה בהכרח מונח בעל משמעות משפטית – אמנם אפשרי כי הטלת אחריות במקרה כזה או אחר תוביל לתוצאות במישור המשפטי (במקרה קיצון – אחריות פלילית), אולם האחריות מצויה בבסיסה במישור הערכי או המוסרי, ולכן נקבע לא אחת כי ניתן להסתפק בכך שהנושא באחריות יהא נתון ל"משפט הציבור".

כדי שתהא משמעות מעשית כלשהי ל"אחריות" והיא לא תיוותר כמושג ריק מתוכן של ממש – אין די במס שפתיים של הגורם הממונה, שעניינו הכרה מצידו בכך שהוא "נושא באחריות" או "מקבל על עצמו אחריות", או אמירה מטעמו בנוסח: "אני נושא באחריות, אבל אחריות אין פירושה אשמה". לשם מימוש האחריות לכשל חמור שהתרחש, נדרשת עשיית מעשה, שטיבו ועוצמתו נכון שייקבעו בהתאם לנסיבות העניין. זאת, בין אם אותו מעשה ננקט על ידי בעל האחריות שכשל בעצמו, ובין אם מוביל אליו גורם חיצוני (באמצעות המלצה אופרטיבית להסקת מסקנות אישיות כלפיו, או לפחות באמצעות הזמנה להסקת מסקנות במישור הציבורי, ככל שמדובר בנבחר ציבור).

בנושא זה, חלה הלכה למעשה בישראל התפתחות מתמדת, שעיקרה הכרה גוברת והולכת באחריותו של הדרג הממונה הבכיר לאסונות ולכשלים בולטים שאירעו במדינה. בעשורים האחרונים כבר מצאו העקרונות שפירטתי לעיל ביטוי מובהק בקביעותיהם של חלק מגורמי הביקורת, הבדיקה והחקירה הרשמיים, שבחנו אירועים כאלה.

ועדת החקירה הממלכתית, בראשות השופט אגרנט, שבדקה בשנת 1974 את מחדל מלחמת יום הכיפורים, הבהירה מלכתחילה כי תבחן רק את אחריותם האישית של בכירי הדרג המדיני, ולא את אחריותם המיניסטריאלית. לאחר בחינת הדברים, החליטה הוועדה לפטור את ראש הממשלה דאז (גולדה מאיר) ואת שר הביטחון דאז (משה דיין) מאחריות אישית, מכיוון שלא מצאה פגם בשיקול דעתם ובקבלת החלטותיהם, לנוכח הנתונים והמידע שהיו בידיהם. לעומת זאת, ביחס לדרג הצבאי העליון מצאה הוועדה כי כמה בעלי תפקידים בכירים (בהם הרמטכ"ל, ראש אמ"ן ואלוף פיקוד דרום) נושאים באחריות אישית ישירה למחדל, והמליצה להעבירם מתפקידם. מסקנות הוועדה והמלצותיה זכו לביקורת ציבורית נוקבת, וזמן קצר לאחר פרסום דו"ח הביניים של הוועדה התפטרו ראש הממשלה ושר הביטחון מתפקידם, בעקבות הלחץ הציבורי הכבד.

ועדת החקירה הממלכתית, בראשות השופט יצחק כהן, שמונתה בשנת 1982 לבחון את אירועי הטבח שביצעו הפלנגות הנוצריות במחנות הפליטים סברה ושתילה בלבנון בעת שהאזור היה נתון בשליטה ביטחונית ישראלית, לא מצאה אף היא לנכון לדון באחריות המיניסטריאלית הכוללת, שהוגדרה על ידה: "אחריות של שר עבור כשלונות המנגנון שלו, שקרו ללא כל אשמה אישית מצידו". עם זאת, הצביעה הוועדה לראשונה על ההבחנה בין שני סוגי האחריות האישית: הישירה והעקיפה. את האחרונה הגדירה כ"אחריות של מקבלי החלטות למה שבסופו של דבר קרה גם אם לא התכוונו לכך שהדבר יקרה ורק הסיחו את דעתם מהסכנה הצפויה" וציינה כי היא חלה גם על אלה "שידעו על ההחלטה, והיה מחובתם בתוקף מעמדם ותפקידם להתריע על הסכנה ולא מילאו חובה זו", וכן על מי ש"יכול היה ומחובתו היה למנוע את ביצוע המעשים". הוועדה קבעה כי ראש הממשלה דאז (מנחם בגין) ושר החוץ דאז (יצחק שמיר) נושאים במידה מסוימת של אחריות - הראשון בשל העדר מעורבותו, והשני בשל חוסר תשומת לב למידע רלוונטי שהובא לידיעתו, אך נמנעה מהמלצות אישיות בעניינם. הוועדה קבעה כי הרמטכ"ל דאז (רפאל איתן) ושר הביטחון דאז (אריאל שרון) נושאים באחריות אישית עקיפה לאירועים. מכיוון שהראשון עמד לסיים את תפקידו, לא נקבעו המלצות בעניינו; לגבי האחרון קבעה הוועדה כי מצופה ממנו להתפטר מתפקידו, ולא לכהן גם בעתיד בתפקיד שר הביטחון, וכי אם לא יעשה כן - מומלץ לראש הממשלה להעבירו מתפקידו. לאחר שסירב להתפטר, התקבלה החלטת ממשלה בדבר הדחתו מתפקידו, והוא נותר כשר ללא תיק בממשלה.

כך התייחסה בשנת 1996 ועדת החקירה הממלכתית לעניין רצח ראש הממשלה רבין ז"ל שאירע בשלהי שנת 1995, בנוגע לשאלת אחריותו האישית של ראש השב"כ למחדל ההגנה על חיי ראש הממשלה:

"אבטחת חיי ראש הממשלה היא משימה מרכזית של שירות הביטחון הכללי. שיטת האבטחה ואופן ביצועה הם, לפי העניין, הכללים התיאורטיים מצד אחד והמבצעיים מצד שני, על פיהם מוצאת משימה זו אל הפועל. מי שעומד בראש הארגון המופקד על משימה מרכזית זו אינו יכול להתנער מן הדיון בכללים ואופן ביצועם, על ידי אצילת סמכויות לאחר. הנושא כה מפליג בחשיבותו עד שמתחייבת התייחסות עניינית לשיטה ולאופן הביצוע... ראש השירות אינו יכול להעביר את האחריות העליונה להערכת מפקד אישית בעניין דרכי האבטחה של חיי ראש הממשלה לגורם אחר... שני נושאי התפקידים התפטרו מתפקידם... מר כרמי גילון במהלך עבודתה של הוועדה. תוצאה זו משקפת את דעתנו".

בשנת 2012 התייחס מבקר המדינה בדו"ח שפרסם אודות השרפה בכרמל שאירעה בסוף שנת 2010, לשאלת אחריותם לאירוע של ראש הממשלה ושריה הרלוונטיים באופן הבא:

"אף שהביקורת מופנית כלפי ממשלות ישראל לדורותיהן, האחריות רובצת לפתחם של חברי הממשלה הנוכחית, שכן אסון השריפה הנורא אירע בעת כהונתם של אלו, 'במשמרת' שלהם בהיותם מכהנים בתפקידם תקופה משמעותית... על הממשלה כולה ועל כל שר במשרדו לאתר מיד עם תחילת כהונתם את הבעיות והסיכונים המהותיים הקיימים והנוגעים לתחום האחריות והסמכות של המשרד שבראשו הם עומדים, לזהותם לבוחנם ולפעול לפתרונם. יש לכך משנה חשיבות בייחוד כשהעניין דחוף וכשמדובר בתחומים מצילי חיים ושהעדר טיפול בהם עלול להוביל לאסון המוני – בעת שגרה כמו בעת חירום... מהדו"ח עולה כי ראש הממשלה, שר הפנים, שר האוצר והשר לביטחון פנים, כל אחד על פי חלקו, נושאים באחריות לליקויים ולכשלים שהועלו כתצאה מאירוע השריפה".   

בשנת 2024 התייחסה לסוגיה גם ועדת החקירה הממלכתית לחקר אסון הר מירון שהתרחש בל"ג בעומר 2022, תחילה באופן כללי ובהמשך באופן פרטני לגבי ראש הממשלה:

"אחריות נושא משרה ציבורית נובעת מעצם הסכמתו לשאת בתפקידו. בקבלו על עצמו את הסמכויות  הנובעות מהמשרה הציבורית, הרי שקיבל עימן גם את האחריות לשאת בתוצאות, החיוביות והשליליות, של פעולותיו. כמידת הסמכות והיקף השפעתה על חייהם של בני אדם, כך גם גדלה האחריות. בהיעדר אחריות, לא ראוי לתת סמכות... האחריות האישית דורשת קשר בין מעשיו של נושא המשרה או מחדליו לכשל שהתגלה, ומתוך כך יש באחריות האישית יסוד של אשם. אחריות מסוג זה יכולה להיות אחריות אישית ישירה... והיא יכולה גם להיות אחריות אישית עקיפה... מאחר שהגענו לכלל מסקנה כי נתניהו ידע, או לכל הפחות היה עליו לדעת, על הטיפול הלקוי באתר ועל הסיכונים שטמונים בכך למבקרים במקום, הרי שהיה עליו לפעול לתיקון הדברים. הצעדים שנקט בהקשר זה לא היו מספקים... הגענו לכלל מסקנה כי ראש הממשלה בנימין נתניהו נושא באחריות אישית בהתאם לממצאים שפורטו. החלטנו שלא להמליץ המלצה אופרטיבית בעניינו... תפקיד ראש הממשלה הוא במהותו תפקיד נבחר, בעל מאפיינים ייחודיים, ועל כן כאמור איננו באים בהמלצה בעניינו".

מן הראוי כי במשקפיים אלה תיבחן גם שאלת האחריות לאסון הנורא של שבעה באוקטובר, ונראה כי זהו אכן הכיוון המסתמן. אמנם, טרם התקבלה החלטה (מתבקשת ומחויבת המציאות לטעמי) בדבר הקמת ועדת חקירה ממלכתית בעניין זה, אך החלה בדיקה של מבקר המדינה, ובמכתב שנשלח מטעמו אל ראש הממשלה ביום 1 במאי 2024, ציין בין היתר את הדברים הבאים, המדברים בעד עצמם:

"קיימת חובה ציבורית וערכית לקיים ביקורת, אשר תבדוק את התנהלות כלל הדרגים ביום זה, בתקופה שלפניו ובתקופה העוקבת... בכוונתי לבחון גם פעולות... בנוגע לתפקוד הקבינט המדיני-ביטחוני... העובדה שצוותי העבודה במשרדי אינם זוכים למלוא שיתוף הפעולה הנדרש בקשר לעבודת משרד ראש הממשלה והקבינט המדיני-ביטחוני בכל הנוגע לאירועים ולהליכים שקדמו להם - משקפת מצב לא ראוי מבחינה ציבורית... ההתנהלות האמורה... עלולה לפגוע בעבודת ביקורת המדינה בבואה לבחון את התנהלות כלל הדרגים, ובהם הדרג המדיני".